Regierung
Die Diskussionen des Inoffiziellen Komitees von Alexander I. waren Teil einer anhaltenden Debatte, die bis zum Ende des kaiserlichen Regimes wichtig bleiben sollte. Man kann sie als die Debatte zwischen aufgeklärter Oligarchie und aufgeklärter Autokratie bezeichnen. Die Befürworter der Oligarchie blickten auf ein etwas idealisiertes Modell der Herrschaft Katharinas II. zurück. Sie wollten mehr Macht in die Hände der Aristokratie legen, um ein gewisses Gleichgewicht zwischen dem Monarchen und der gesellschaftlichen Elite zu erreichen, da sie glaubten, dass beide zusammen in der Lage seien, eine Politik zu betreiben, die dem gesamten Volk zugute käme. Ihre Gegner, von denen der junge Graf Pawel Stroganow der begabteste war, waren gegen jede Einschränkung der Macht des Zaren. Während die Oligarchen den Senat zu einem wichtigen Machtzentrum machen und ihn durch hohe Beamte und den Landadel wählen lassen wollten, behauptete Stroganow, dass dem Herrscher in diesem Fall „die Arme gebunden wären, so dass er nicht mehr in der Lage wäre, die Pläne auszuführen, die er zum Wohle der Nation hat“. Auf jeden Fall setzten sich weder aufgeklärte Oligarchen noch aufgeklärte Absolutisten durch: Russlands Regierung blieb autokratisch, aber reaktionär. Alexander gab jedoch die Idee der repräsentativen Institutionen nie ganz auf. Er ermutigte Speranskij, 1809 einen Verfassungsentwurf auszuarbeiten, der eine Pyramide von beratenden, gewählten Gremien und eine Nationalversammlung mit geringen legislativen Befugnissen vorsah. 1819 beauftragte er Nikolaj Nowosilzew, ein ehemaliges Mitglied des Inoffiziellen Komitees, das eine glänzende Karriere als Bürokrat gemacht hatte, mit der Ausarbeitung einer weiteren Verfassung, die der ersten recht ähnlich war, wenn auch etwas konservativer und weniger zentralistisch. Keine der beiden Verfassungen wurde jemals umgesetzt, obwohl Alexander einige Elemente der ersten, insbesondere die Einrichtung des Staatsrats, übernahm und sie außerhalb des vorgesehenen Rahmens verwendete.
Im Jahr 1802 richtete Alexander acht Regierungsabteilungen oder Ministerien ein, von denen fünf im Wesentlichen neu waren. Die Organisation der Ministerien wurde 1811 von Speransky wesentlich verbessert. In den 1820er Jahren wurde das Innenministerium für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Gesundheit, die Lebensmittelvorräte und die Entwicklung von Industrie und Landwirtschaft zuständig. Die unzureichende finanzielle und personelle Ausstattung und die beherrschende Stellung des Leibeigenenadels auf dem Lande schränkten die effektive Macht dieses Ministeriums stark ein. Von einem formellen Ministerrat oder einem Kabinett war nicht die Rede, und einen Premierminister gab es nicht. Ein Ministerkomitee koordinierte bis zu einem gewissen Grad die Angelegenheiten der verschiedenen Ressorts, aber seine Bedeutung hing von den Umständen und von einzelnen Personen ab. Wenn der Zar im Ausland war, kümmerte sich das Komitee um die inneren Angelegenheiten. Aleksey Arakcheyev war eine Zeit lang Sekretär des Komitees, aber er hörte nicht auf, der stärkste Mann in Russland unter dem Zaren zu sein, als er dieses formale Amt aufgab. Das Komitee hatte zwar einen Präsidenten, aber dieses Amt verlieh ihm keine nennenswerte Macht oder Ansehen.
Unter Nikolaus I. arbeitete das Ministerkomitee weiter, aber die einzelnen Minister waren nur dem Kaiser verantwortlich. Das Zentrum der Macht verlagerte sich gewissermaßen in die persönliche Kanzlei des Kaisers, die zu einem gewaltigen Apparat ausgebaut wurde. Die im Juli 1826 geschaffene Dritte Abteilung der Kanzlei unter Graf Alexander Benckendorff war für die Sicherheitspolizei zuständig. Ihr Leiter war gleichzeitig Chef der Gendarmerie, und die beiden Ämter wurden später formell zusammengelegt. Aufgabe der Sicherheitspolizei war es, Informationen über den Stand der politischen Meinung einzuholen und alle politischen Aktivitäten aufzuspüren und zu unterdrücken, die als gefährlich für das Regime angesehen werden konnten. Die Dritte Abteilung wurde vom Zaren auch als Instrument der Justiz im weitesten Sinne betrachtet, als Verteidiger all jener, die von den Mächtigen und Reichen ungerecht behandelt wurden. Aus einigen Berichten der Abteilung geht hervor, dass es Beamte gab, die diese Aufgaben ernst nahmen, aber insgesamt zeigte sie mehr Talent für die Verschwendung von Zeit und Mühe sowie für die Unterdrückung von Opposition und die Unterdrückung von Meinungen als für die Beseitigung von Missständen bei den Machtlosen. Hinzu kam, dass die Abteilung oft mit anderen Zweigen des öffentlichen Dienstes im Clinch lag.
Russland wurde unter Alexander I. und Nikolaus I. von seiner Bürokratie regiert. Die Bemühungen der aufeinanderfolgenden Herrscher nach Peter dem Großen, einen Staatsdienst nach europäischem Vorbild aufzubauen, waren nur teilweise erfolgreich. Die russische Bürokratie von 1850 vereinte einige Merkmale einer mitteleuropäischen Bürokratie von 1750 mit einigen Merkmalen des vorpetrinischen Russlands. Man kann von einem „Dienstleistungsethos“ sprechen und dies bis ins Moskowien des 16. Jahrhunderts zurückverfolgen. Jahrhunderts zurückverfolgen. Aber die Grundlage dieses Ethos war für die große Mehrheit der russischen Beamten der unterwürfige Gehorsam gegenüber dem Zaren und nicht der Dienst am Staat, wie dieser Begriff in einem Land wie Preußen verstanden wurde. Die Vorstellung vom Staat als etwas, das sich von Herrscher und Beherrschten unterscheidet und ihnen überlegen ist, war für die meisten Regierungsbeamten unverständlich. Die russischen Bürokraten waren besessen von Rang und Status. Da die Gehälter recht mager waren, war dies der einzige Anreiz, den die Regierung bieten konnte. Der Rang war nicht so sehr eine Belohnung für einen effizienten Dienst als vielmehr ein Privileg, das es zu erringen und eifersüchtig zu bewahren galt. Um zu verhindern, dass fähige Personen, vor allem aus einfachen Verhältnissen, zu schnell aufstiegen, wurde großer Wert auf das Dienstalter gelegt. Es gab Ausnahmen, und besonders fähige, kultivierte und humane Männer gelangten unter Nikolaus I. an die Spitze, aber es waren nur wenige.
Die Basis der Bürokratie war mittelmäßig, aber ihre Zahl stieg stetig an und verdreifachte sich vielleicht in der ersten Hälfte des Jahrhunderts. Sie blieb schlecht bezahlt. Der Grund für die Armut der Regierung lag in der unterentwickelten Wirtschaft, in der Tatsache, dass vom Adel keine Steuern erhoben werden konnten, und in den Kosten für die Kriege – nicht nur für die großen Kriege, sondern auch für die langen Kolonialfeldzüge im Kaukasus. Die Regierungsbeamten waren schlecht ausgebildet. Es fehlte ihnen nicht nur an präzisem Wissen, sondern auch an der ethischen Grundausbildung, die kompetente Beamte benötigen. Sie trauten sich nicht, Entscheidungen zu treffen: Die Verantwortung wurde in der Hierarchie immer weiter nach oben geschoben, bis Tausende von unbedeutenden Angelegenheiten auf dem Schreibtisch des Kaisers landeten. Die Zentralisierung der Verantwortung bedeutete Langsamkeit bei der Entscheidungsfindung, und Verzögerungen von vielen Jahren waren nicht ungewöhnlich; oft war der Tod die Antwort. Außerdem gab es viele veraltete, diskriminierende und widersprüchliche Gesetze. Große Bevölkerungsgruppen, wie Juden und Angehörige häretischer christlicher Sekten, litten unter verschiedenen rechtlichen Behinderungen. Da nicht alle Diskriminierten arm waren und viele kleine Beamte ihre Familien nicht ernähren konnten, hatte die Beugung oder Umgehung von Gesetzen ihren Marktpreis, und der bedürftige Beamte verfügte über eine zusätzliche Einkommensquelle. Korruption dieser Art gab es massenhaft. In gewisser Weise war sie ein positives Merkmal des Regimes: Hätte es weniger Korruption gegeben, wäre die Regierung noch langsamer, weniger effizient und repressiver gewesen.