Gobierno
Las discusiones del Comité Oficioso de Alejandro I formaban parte de un debate permanente que iba a seguir siendo importante hasta el final del régimen imperial. Puede llamarse el debate entre la oligarquía ilustrada y la autocracia ilustrada. Los partidarios de la oligarquía se remontan a un modelo algo idealizado del reinado de Catalina II. Deseaban que se pusiera un mayor poder en manos de la aristocracia con el fin de lograr un cierto equilibrio entre el monarca y la élite social, creyendo que ambos juntos eran capaces de llevar a cabo políticas que beneficiaran al pueblo en su conjunto. Sus oponentes, de los cuales el más talentoso era el joven conde Pavel Stroganov, estaban en contra de cualquier limitación del poder del zar. Mientras que los oligarcas deseaban convertir el Senado en un importante centro de poder y que fuera elegido por los altos funcionarios y la nobleza del país, Stroganov sostenía que, de hacerlo, el soberano tendría «los brazos atados, de modo que ya no podría llevar a cabo los planes que tenía en favor de la nación». En cualquier caso, ni los oligarcas ilustrados ni los absolutistas ilustrados se salieron con la suya: El gobierno de Rusia siguió siendo autocrático pero reaccionario. Sin embargo, Alejandro nunca abandonó del todo la idea de las instituciones representativas. Animó a Speransky a preparar en 1809 un proyecto de constitución que incluía una pirámide de órganos electos consultivos y una asamblea nacional con ligeros poderes legislativos. En 1819 pidió a Nikolay Novosiltsev, antiguo miembro del Comité Oficioso que había hecho una brillante carrera como burócrata, que preparara otra constitución, que resultó ser bastante similar a la primera, aunque algo más conservadora y menos centralista. Ninguna de las dos se puso en práctica, aunque Alejandro tomó algunas características de la primera, especialmente la institución del Consejo de Estado, y las utilizó fuera de su contexto previsto.
En 1802 Alejandro instituyó ocho departamentos gubernamentales, o ministerios, de los cuales cinco eran esencialmente nuevos. La organización de los departamentos fue mejorada sustancialmente en 1811 por Speransky. En la década de 1820, el Ministerio del Interior pasó a ser responsable del orden público, la salud pública, las reservas de alimentos y el desarrollo de la industria y la agricultura. La insuficiencia de fondos y personal y la posición dominante de la nobleza propietaria de siervos en el campo limitaron en gran medida el poder efectivo de este ministerio. No existía un consejo de ministros formal, ni nada que se pareciera a un gabinete, y no había un primer ministro. Un comité de ministros coordinaba hasta cierto punto los asuntos de los diferentes departamentos, pero su importancia dependía de las circunstancias y de los individuos. Cuando el zar estaba en el extranjero, el comité se encargaba de los asuntos internos. Aleksey Arakcheyev fue durante un tiempo secretario del comité, pero no dejó de ser el hombre más fuerte de Rusia bajo el zar cuando dejó de ocupar este cargo formal. El comité tenía un presidente, pero este cargo no confería ningún poder o prestigio significativo.
Bajo Nicolás I el comité de ministros continuó funcionando, pero los ministros individuales eran responsables sólo ante el emperador. El centro del poder se trasladó en cierta medida a la cancillería personal del emperador, que se convirtió en un aparato formidable. El Tercer Departamento de la Cancillería, creado en julio de 1826, bajo el mando del conde Aleksandr Benckendorff, era responsable de la policía de seguridad. Su jefe era también jefe de los gendarmes, y más tarde ambas oficinas se unieron formalmente. La tarea de la fuerza de seguridad consistía en obtener información sobre el estado de la opinión política y perseguir y reprimir toda actividad política que pudiera considerarse peligrosa para el régimen. El Tercer Departamento también era considerado por el zar como un instrumento de justicia en sentido amplio, el defensor de todos los injustamente tratados por los poderosos y ricos. Algunos de los informes del departamento muestran que había funcionarios que se tomaban en serio estas obligaciones, pero en su conjunto mostraba más talento para perder el tiempo y el esfuerzo y para reprimir la oposición y sofocar la opinión que para reparar los agravios de los impotentes. Además, el departamento estaba a menudo en los peores términos con otras ramas del servicio público.
Rusia bajo Alejandro I y Nicolás I fue gobernada por su burocracia. Los esfuerzos de los sucesivos soberanos después de Pedro el Grande por establecer un servicio gubernamental del tipo europeo habían tenido un éxito parcial. La burocracia rusa de 1850 combinaba algunos rasgos de la burocracia centroeuropea de 1750 con algunos rasgos de la Rusia pre-petrina. Se puede hablar de un «ethos de servicio» que se remonta a la Moscovia del siglo XVI. Pero la base de este ethos era, para la gran mayoría de los funcionarios rusos, la obediencia servil al zar y no el servicio al Estado tal y como se entendía esa expresión en un país como Prusia. La noción del Estado como algo distinto y superior al gobernante y al gobernado era incomprensible para la mayoría de los funcionarios. Los burócratas rusos estaban obsesionados con el rango y el estatus. De hecho, como los sueldos eran bastante escasos, éste era el único incentivo que podía dar el gobierno. El rango no era tanto una recompensa por un servicio eficiente como un privilegio al que agarrarse y que había que guardar celosamente. Para evitar que las personas capaces, especialmente las de origen humilde, ascendieran demasiado rápido, se hacía gran hincapié en la antigüedad. Hubo excepciones, y hombres excepcionalmente capaces, cultos y humanos llegaron a la cima bajo Nicolás I, pero fueron pocos.
La base de la burocracia era mediocre, pero su número aumentó constantemente, quizás triplicándose en la primera mitad del siglo. La remuneración seguía siendo escasa. La pobreza del gobierno estaba causada por el estado subdesarrollado de la economía, por el hecho de que no se podían pedir impuestos a la nobleza y por el coste de las guerras, no sólo de las grandes guerras sino también de las largas campañas coloniales en el Cáucaso. Los funcionarios del gobierno estaban mal educados. No sólo carecían de conocimientos precisos, sino también del tipo de formación ética básica que necesitan los funcionarios competentes. Eran reacios a tomar decisiones: la responsabilidad se elevaba cada vez más en la jerarquía, hasta que miles de asuntos menores acababan en la mesa del emperador. La centralización de la responsabilidad significaba lentitud en la toma de decisiones, y no eran inusuales los retrasos de muchos años; la muerte solía ser la respuesta. También había muchas leyes anticuadas, discriminatorias y contradictorias. Grandes categorías de la población, como los judíos y los miembros de las sectas cristianas heréticas, sufrían diversas incapacidades legales. Dado que no todos los discriminados eran pobres y que muchos pequeños funcionarios no podían mantener a sus familias, la flexión o la evasión de la ley tenía su precio en el mercado, y el funcionario necesitado tenía una fuente de ingresos suplementaria. La corrupción de este tipo existía a escala masiva. Hasta cierto punto era una característica redentora del régimen: si hubiera habido menos corrupción el gobierno habría sido aún más lento, menos eficiente y más opresivo.