Gouvernement
Les discussions du Comité officieux d’Alexandre Ier s’inscrivent dans un débat permanent qui restera important jusqu’à la fin du régime impérial. On peut l’appeler le débat entre l’oligarchie éclairée et l’autocratie éclairée. Les partisans de l’oligarchie se tournent vers un modèle quelque peu idéalisé du règne de Catherine II. Ils souhaitaient qu’un plus grand pouvoir soit placé entre les mains de l’aristocratie afin d’atteindre un certain équilibre entre le monarque et l’élite sociale, estimant que les deux étaient capables de mener ensemble des politiques bénéfiques pour le peuple dans son ensemble. Leurs opposants, dont le plus talentueux était le jeune comte Pavel Stroganov, étaient contre toute limitation du pouvoir du tsar. Alors que les oligarques souhaitaient faire du Sénat un centre de pouvoir important et le faire élire par les hauts fonctionnaires et la noblesse du pays, Stroganov soutenait que si cela était fait, le souverain aurait « les bras liés, de sorte qu’il ne pourrait plus réaliser les plans qu’il avait en faveur de la nation ». Quoi qu’il en soit, ni les oligarques éclairés ni les absolutistes éclairés ne parvinrent à leurs fins : Le gouvernement de la Russie resta autocratique mais réactionnaire. Alexandre, cependant, n’a jamais vraiment abandonné l’idée d’institutions représentatives. Il encouragea Speransky à préparer en 1809 un projet de constitution qui comprenait une pyramide d’organes consultatifs élus et une assemblée nationale dotée de légers pouvoirs législatifs. En 1819, il demande à Nikolay Novosiltsev, un ancien membre du Comité non officiel qui a fait une brillante carrière de bureaucrate, de préparer une autre constitution, qui s’avère assez similaire à la première, bien qu’un peu plus conservatrice et moins centraliste. Ni l’une ni l’autre ne fut jamais mise en œuvre, bien qu’Alexandre ait repris certaines caractéristiques de la première, notamment l’institution du Conseil d’État, et les ait utilisées hors de leur contexte prévu.
En 1802, Alexandre institua huit départements gouvernementaux, ou ministères, dont cinq étaient essentiellement nouveaux. L’organisation des ministères a été considérablement améliorée en 1811 par Speransky. Dans les années 1820, le ministère de l’Intérieur devient responsable de l’ordre public, de la santé publique, des stocks de nourriture et du développement de l’industrie et de l’agriculture. L’insuffisance des fonds et du personnel et la position dominante de la noblesse propriétaire de serfs dans les campagnes limitent considérablement le pouvoir effectif de ce ministère. Il n’était pas question d’un conseil des ministres formel, ni de quoi que ce soit correspondant à un cabinet, et il n’y avait pas de premier ministre. Un comité de ministres coordonnait dans une certaine mesure les affaires des différents départements, mais son importance dépendait des circonstances et des individus. Lorsque le tsar était à l’étranger, le comité était chargé des affaires intérieures. Aleksey Arakcheyev a été pendant un temps secrétaire du comité, mais il n’a pas cessé d’être l’homme le plus fort de la Russie sous le tsar lorsqu’il a cessé d’occuper cette fonction officielle. Le comité avait un président, mais cette fonction ne lui conférait aucun pouvoir ou prestige significatif.
Sous Nicolas Ier, le comité des ministres continua à fonctionner, mais les différents ministres n’étaient responsables que devant l’empereur. Le centre du pouvoir se déplace en quelque sorte vers la chancellerie personnelle de l’empereur, qui se constitue en un formidable appareil. Le troisième département de la chancellerie, créé en juillet 1826, sous la direction du comte Aleksandr Benckendorff, est responsable de la police de sécurité. Son chef était également chef des gendarmes, et les deux offices furent plus tard formellement unis. La mission de la force de sécurité était d’obtenir des informations sur l’état de l’opinion politique et de traquer et réprimer toute activité politique pouvant être considérée comme dangereuse pour le régime. Le troisième département était également considéré par le tsar comme un instrument de justice au sens large, le défenseur de tous ceux qui étaient injustement traités par les puissants et les riches. Certains rapports du département montrent que certains fonctionnaires prennent ces fonctions au sérieux, mais dans l’ensemble, il se montre plus enclin à gaspiller du temps et des efforts, à réprimer l’opposition et à étouffer l’opinion qu’à redresser les griefs des impuissants. En outre, le ministère était souvent en mauvais termes avec les autres branches de la fonction publique.
La Russie sous Alexandre Ier et Nicolas Ier était dirigée par sa bureaucratie. Les efforts des souverains successifs après Pierre le Grand pour établir un service gouvernemental de type européen avaient eu un succès partiel. La bureaucratie russe de 1850 combinait certaines caractéristiques d’une bureaucratie d’Europe centrale de 1750 avec certaines caractéristiques de la Russie pré-Pétrine. On peut parler d’une « éthique du service » et la faire remonter à la Moscovie du XVIe siècle. Mais le fondement de cet ethos était, pour la grande majorité des fonctionnaires russes, l’obéissance servile au tsar et non le service à l’État tel que cette expression était comprise dans un pays comme la Prusse. La notion de l’État en tant que chose distincte et supérieure à la fois au dirigeant et au gouverné était incompréhensible pour la plupart des fonctionnaires. Les bureaucrates russes sont obsédés par le rang et le statut. En effet, comme les salaires étaient assez maigres, c’était la seule motivation que le gouvernement pouvait donner. Le rang n’était pas tant une récompense pour un service efficace qu’un privilège à saisir et à conserver jalousement. Afin d’empêcher les personnes compétentes, surtout celles d’origine modeste, de s’élever trop rapidement, on accorde une grande importance à l’ancienneté. Il y eut des exceptions, et des hommes exceptionnellement capables, cultivés et humains atteignirent le sommet sous Nicolas Ier, mais ils furent peu nombreux.
La base de la bureaucratie était médiocre, mais son nombre augmenta régulièrement, triplant peut-être dans la première moitié du siècle. Elle restait mal payée. La pauvreté du gouvernement était due à l’état sous-développé de l’économie, au fait qu’aucun impôt ne pouvait être demandé à la noblesse, et au coût des guerres – non seulement les grandes guerres mais aussi les longues campagnes coloniales dans le Caucase. Les fonctionnaires du gouvernement sont mal éduqués. Ils manquaient non seulement de connaissances précises, mais aussi du type de formation éthique de base dont ont besoin les fonctionnaires compétents. Ils hésitent à prendre des décisions : la responsabilité est repoussée de plus en plus haut dans la hiérarchie, jusqu’à ce que des milliers d’affaires mineures finissent sur le bureau de l’empereur. La centralisation des responsabilités entraînait une lenteur dans la prise de décision, et des retards de plusieurs années n’étaient pas inhabituels ; la mort apportait souvent la réponse. Il existe également de nombreuses lois archaïques, discriminatoires et contradictoires. De grandes catégories de la population, telles que les Juifs et les membres de sectes chrétiennes hérétiques, souffrent de divers handicaps juridiques. Comme toutes les personnes discriminées n’étaient pas pauvres et que de nombreux petits fonctionnaires n’étaient pas en mesure de subvenir aux besoins de leur famille, l’entorse ou l’évasion de la loi avait son prix sur le marché et le fonctionnaire dans le besoin disposait d’une source de revenu supplémentaire. La corruption de ce type existait à une échelle de masse. Dans une certaine mesure, c’était un trait rédempteur du régime : s’il y avait eu moins de corruption, le gouvernement aurait été encore plus lent, moins efficace et plus oppressif.