Governo
Le discussioni del Comitato non ufficiale di Alessandro I erano parte di un dibattito in corso che sarebbe rimasto importante fino alla fine del regime imperiale. Questo può essere chiamato il dibattito tra oligarchia illuminata e autocrazia illuminata. I sostenitori dell’oligarchia guardavano ad un modello in qualche modo idealizzato del regno di Caterina II. Essi desideravano che un maggior potere fosse messo nelle mani dell’aristocrazia allo scopo di raggiungere un certo equilibrio tra il monarca e l’élite sociale, credendo che entrambi insieme fossero capaci di perseguire politiche che avrebbero beneficiato il popolo nel suo insieme. I loro oppositori, di cui il più talentuoso era il giovane conte Pavel Stroganov, erano contrari a qualsiasi limitazione del potere dello zar. Mentre gli oligarchi volevano fare del Senato un importante centro di potere e farlo eleggere dagli alti funzionari e dalla nobiltà di campagna, Stroganov sosteneva che se ciò fosse stato fatto il sovrano avrebbe avuto “le braccia legate, così che non sarebbe stato più in grado di realizzare i piani che aveva a favore della nazione”. In ogni caso, né gli oligarchi illuminati né gli assolutisti illuminati ebbero la meglio: Il governo della Russia rimase autocratico ma reazionario. Alessandro, tuttavia, non abbandonò mai del tutto l’idea delle istituzioni rappresentative. Incoraggiò Speransky a preparare nel 1809 un progetto di costituzione che includeva una piramide di organi consultivi eletti e un’assemblea nazionale con alcuni leggeri poteri legislativi. Nel 1819 chiese a Nikolay Novosiltsev, un ex membro del Comitato non ufficiale che aveva fatto una brillante carriera come burocrate, di preparare un’altra costituzione, che risultò essere piuttosto simile alla prima, anche se un po’ più conservatrice e meno centralista. Nessuna delle due fu mai attuata, anche se Alessandro prese alcune caratteristiche della prima, in particolare l’istituzione del Consiglio di Stato, e le usò fuori dal contesto previsto.
Nel 1802 Alessandro istituì otto dipartimenti governativi, o ministeri, di cui cinque erano essenzialmente nuovi. L’organizzazione dei dipartimenti fu sostanzialmente migliorata nel 1811 da Speransky. Negli anni 1820 il Ministero dell’Interno divenne responsabile dell’ordine pubblico, della salute pubblica, delle scorte di cibo e dello sviluppo dell’industria e dell’agricoltura. Fondi e personale inadeguati e la posizione dominante della nobiltà servile nelle campagne limitarono notevolmente il potere effettivo di questo ministero. Non si parlava di un consiglio formale dei ministri, o di qualcosa che corrispondesse a un gabinetto, e non c’era un primo ministro. Un comitato di ministri coordinava in qualche misura gli affari dei diversi dipartimenti, ma la sua importanza dipendeva dalle circostanze e dagli individui. Quando lo zar era all’estero, il comitato si occupava degli affari interni. Aleksey Arakcheyev fu per un certo periodo segretario del comitato, ma non cessò di essere l’uomo più forte della Russia sotto lo zar quando cessò di ricoprire questa carica formale. Il comitato aveva un presidente, ma questa carica non conferiva alcun potere o prestigio significativo.
Sotto Nicola I il comitato dei ministri continuò ad operare, ma i singoli ministri erano responsabili solo verso l’imperatore. Il centro del potere si spostò in qualche misura nella cancelleria personale dell’imperatore, che fu costruita in un apparato formidabile. Il terzo dipartimento della cancelleria, creato nel luglio 1826, sotto il conte Aleksandr Benckendorff, era responsabile della polizia di sicurezza. Il suo capo era anche capo dei gendarmi, e i due uffici furono poi formalmente uniti. Il compito della polizia di sicurezza era quello di ottenere informazioni sullo stato dell’opinione politica e di rintracciare e reprimere ogni attività politica che potesse essere considerata pericolosa per il regime. Il Terzo Dipartimento era anche considerato dallo zar come uno strumento di giustizia in senso lato, il difensore di tutti coloro che erano trattati ingiustamente dai potenti e dai ricchi. Alcuni rapporti del dipartimento mostrano che c’erano funzionari che prendevano sul serio questi doveri, ma nel complesso esso mostrava più talento nello sprecare tempo e fatica e nel reprimere l’opposizione e soffocare le opinioni che nel risolvere le lamentele degli impotenti. Inoltre, il dipartimento era spesso in pessimi rapporti con altri rami del servizio pubblico.
La Russia sotto Alessandro I e Nicola I fu governata dalla sua burocrazia. Gli sforzi dei sovrani successivi a Pietro il Grande per stabilire un servizio governativo di tipo europeo avevano avuto un successo parziale. La burocrazia russa del 1850 combinava alcune caratteristiche di una burocrazia europea centrale del 1750 con alcune caratteristiche della Russia pre-petrina. Si può parlare di un “ethos di servizio” e farlo risalire alla Moscovia del XVI secolo. Ma il fondamento di questo ethos era, per la grande maggioranza dei funzionari russi, l’obbedienza servile allo zar e non il servizio allo stato come questa frase era intesa in un paese come la Prussia. La nozione di stato come qualcosa di distinto e superiore sia al governante che al governato era incomprensibile per la maggior parte dei funzionari del governo. I burocrati russi erano ossessionati dal rango e dallo status. Infatti, poiché gli stipendi erano piuttosto magri, questo era l’unico incentivo che il governo poteva dare. Il rango non era tanto una ricompensa per un servizio efficiente quanto un privilegio da afferrare e custodire gelosamente. Per evitare che persone capaci, specialmente di umili origini, salissero troppo in fretta, si dava molta importanza all’anzianità. Ci furono eccezioni, e uomini straordinariamente abili, colti e umani raggiunsero la cima sotto Nicola I, ma erano pochi.
Il rango della burocrazia era mediocre, ma il suo numero aumentò costantemente, forse triplicando nella prima metà del secolo. Rimaneva scarsamente pagata. La povertà del governo era causata dal sottosviluppo dell’economia, dal fatto che non si potevano chiedere tasse alla nobiltà e dal costo delle guerre – non solo le grandi guerre ma anche le lunghe campagne coloniali nel Caucaso. I funzionari del governo erano poco istruiti. Mancavano non solo di conoscenze precise, ma anche del tipo di formazione etica di base di cui hanno bisogno i funzionari competenti. Erano riluttanti a prendere decisioni: la responsabilità veniva spinta sempre più in alto nella gerarchia, finché migliaia di questioni minori finivano sulla scrivania dell’imperatore. La centralizzazione della responsabilità significava lentezza di decisione, e ritardi di molti anni non erano insoliti; la morte spesso forniva la risposta. C’erano anche molte leggi antiquate, discriminatorie e contraddittorie. Ampie categorie della popolazione, come gli ebrei e i membri delle sette cristiane eretiche, soffrivano di vari handicap legali. Poiché non tutti i discriminati erano poveri e poiché molti piccoli funzionari non erano in grado di mantenere le loro famiglie, la piegatura o l’evasione della legge aveva il suo prezzo di mercato, e il funzionario bisognoso aveva una fonte supplementare di reddito. La corruzione di questo tipo esisteva su scala di massa. In una certa misura era una caratteristica che riscattava il regime: se ci fosse stata meno corruzione, il governo sarebbe stato ancora più lento, meno efficiente e più oppressivo.