Clausola 18. Il Congresso avrà il potere * * * di fare tutte le leggi che saranno necessarie e appropriate per portare in esecuzione i poteri di cui sopra, e tutti gli altri poteri conferiti dalla Costituzione al governo degli Stati Uniti, o in qualsiasi dipartimento o funzionario dello stesso.
CLAUSOLA NECESSARIA E PROPRIA
Portata e funzionamento
La clausola Necessaria e Propria, talvolta chiamata clausola “coefficiente” o “elastica”, è un ampliamento, non una restrizione, dei poteri espressamente concessi al Congresso. L’opinione classica del presidente Marshall in McCulloch v. Maryland1845 ha fissato lo standard con parole che riverberano fino ad oggi. “Che il fine sia legittimo”, scrisse, “che sia nell’ambito della Costituzione, e tutti i mezzi che sono appropriati, che sono chiaramente adattati a quel fine, che non sono proibiti, ma coerenti con la lettera e lo spirito della Costituzione, sono costituzionali”.1846 Inoltre, la disposizione dà al Congresso una parte delle responsabilità che si trovano in altri dipartimenti, in virtù del suo diritto di emanare la legislazione necessaria per portare in esecuzione tutti i poteri conferiti al governo nazionale. Al contrario, se necessario per l’efficiente esecuzione dei propri poteri, il Congresso può delegare qualche misura di potere legislativo ad altri dipartimenti.1847
Praticamente ogni potere del governo nazionale è stato ampliato in qualche misura dalla Necessary and Proper Clause. Sotto l’autorità conferitagli da tale clausola, il Congresso ha adottato misure necessarie per adempiere agli obblighi di trattato della nazione,1848 ha organizzato il sistema giudiziario federale e ha emanato un ampio corpo di leggi che definiscono e puniscono i crimini. Il controllo effettivo dell’economia nazionale è stato reso possibile dall’autorità di regolare il commercio interno di uno Stato nella misura necessaria a proteggere e promuovere il commercio interstatale.1849 Il diritto del Congresso di usare tutti i mezzi conosciuti e appropriati per raccogliere le entrate, incluso il pignoramento della proprietà per le tasse federali,1850 e di esercitare il potere di espropriazione per acquisire proprietà per uso pubblico,1851 hanno esteso notevolmente la gamma del potere nazionale. Ma l’applicazione più ampia della Necessary and Proper Clause è avvenuta nel campo dei controlli monetari e fiscali. Poiché i vari poteri specifici concessi dall’articolo I, § 8, non si sommano ad un potere legislativo generale su tali questioni, la Corte ha fatto molto affidamento su questa clausola per sostenere il controllo globale che il Congresso ha affermato su questa materia.1852
Definizione della punizione e dei crimini
Sebbene gli unici crimini che il Congresso è espressamente autorizzato a punire siano i pirati, i reati in alto mare, i reati contro la legge delle nazioni, il tradimento e la contraffazione dei titoli e della moneta corrente degli Stati Uniti, il suo potere di creare, definire e punire crimini e reati ogni volta che sia necessario per realizzare gli obiettivi del governo federale è universalmente riconosciuto.1853 Esemplificativi dei reati che sono stati puniti in base a questo potere sono l’alterazione di titoli registrati,1854 l’introduzione di titoli contraffatti nel paese,1855 la cospirazione per ferire i prigionieri sotto la custodia di uno sceriffo degli Stati Uniti,1856 l’impersonificazione di un ufficiale federale con l’intento di frodare,1857 cospirazione per ferire un cittadino nel libero esercizio o godimento di qualsiasi diritto o privilegio assicurato dalla Costituzione o dalle leggi degli Stati Uniti,1858 la ricezione da parte di funzionari governativi di contributi da impiegati governativi per scopi politici,1859 e il sostenere il rovesciamento del governo con la forza.1860 La parte I del titolo 18 del Codice degli Stati Uniti comprende più di 500 sezioni che definiscono i reati penali contro gli Stati Uniti.1861
Una delle interpretazioni più espansive della Necessary and Proper Clause è nata nel contesto dell’amministrazione del sistema penale federale. Nel caso United States v. Comstock,1862 la Corte valutò uno statuto federale che permetteva l’impegno civile di un prigioniero federale oltre il termine della sua detenzione se quel prigioniero avrebbe avuto serie difficoltà ad astenersi da una condotta sessualmente violenta o dalle molestie ai bambini.1863 Lo statuto non conteneva alcun requisito che la condotta futura minacciata ricadesse sotto la giurisdizione federale, sollevando la questione di quale base costituzionale potesse essere citata per la sua applicazione. L’opinione della maggioranza in Comstock ha sostenuto lo statuto dopo aver considerato cinque fattori: (1) l’ampiezza storica della Necessary and Proper Clause; (2) la storia del coinvolgimento federale in questo settore; (3) la ragione della promulgazione dello statuto; (4) la sistemazione dello statuto degli interessi statali; e (5) se la portata dello statuto era troppo attenuata rispetto ai poteri dell’articolo I.1864
Nel valutare questi fattori, la Corte ha notato che il precedente coinvolgimento federale nell’area includeva non solo l’impegno civile degli imputati che erano incapaci di sostenere il processo o che diventavano pazzi durante il corso della loro detenzione, ma, a partire dal 1949, il continuo confinamento di quelli giudicati incompetenti o pazzi oltre la fine del loro periodo di detenzione. Nel sostenere lo statuto del molestatore sessuale, la Corte ha trovato che la protezione del pubblico e la probabilità che tali prigionieri non sarebbero stati commessi dallo Stato rappresentavano una “base razionale” per il passaggio di tale legislazione.1865 La Corte ha inoltre trovato che gli interessi dello Stato erano protetti dalla legislazione, in quanto lo statuto prevedeva il trasferimento degli individui commessi alle autorità statali disposte ad accettarli. Infine, la Corte trovò che lo statuto non era troppo attenuato dai poteri dell’articolo I alla base delle leggi penali che erano state la base dell’incarcerazione, in quanto riguardava l’amministrazione responsabile del sistema carcerario degli Stati Uniti.
Noleggio di banche
Come mezzo appropriato per eseguire “i grandi poteri di imporre e raccogliere tasse; prendere in prestito denaro; regolare il commercio; dichiarare e condurre una guerra; e sollevare e sostenere eserciti… Il Congresso può incorporare banche e istituzioni affini.1866 Inoltre, può conferire loro poteri privati che, da soli, non hanno alcuna relazione con le funzioni del governo federale, se tali privilegi sono essenziali per il funzionamento efficace di tali società.1867 Se necessario per far fronte alla concorrenza delle banche statali, il Congresso può autorizzare le banche nazionali a svolgere funzioni fiduciarie, anche se, a parte la situazione di concorrenza, gli strumenti federali non potrebbero essere autorizzati a impegnarsi in tali attività.1868 La Corte non si impegna a valutare l’importanza relativa delle funzioni pubbliche e private di un’istituzione finanziaria che il Congresso ha ritenuto opportuno creare. Ha sostenuto l’atto che ha istituito le Federal Farm Loan Banks per fornire fondi per i prestiti ipotecari sui terreni agricoli contro l’affermazione che il diritto del Segretario del Tesoro, che non aveva esercitato, di utilizzare queste banche come depositari di fondi pubblici, era solo un pretesto per noleggiare queste banche per scopi privati.1869
Regolamenti valutari
Rafforzati dalla clausola necessaria e propria, i poteri “di imporre e raccogliere tasse, pagare i debiti e provvedere alla difesa comune e al benessere generale degli Stati Uniti,” e “prendere in prestito denaro sul credito degli Stati Uniti e di coniare moneta e regolarne il valore… “, “1870 sono stati ritenuti per dare al Congresso un controllo virtualmente completo sul denaro e sulla valuta. Una tassa proibitiva sulle banconote delle banche statali,1871 l’emissione di buoni del tesoro impressi con la qualità di moneta legale nel pagamento dei debiti privati1872 e l’abrogazione delle clausole nei contratti privati, che richiedevano il pagamento in moneta d’oro,1873 sono stati sostenuti come misure appropriate per l’attuazione di alcuni o tutti i poteri di cui sopra.
Potere di fondare corporazioni
Oltre alla creazione di banche, il Congresso ha avuto l’autorità di fondare una società ferroviaria,1874 o una società per costruire un ponte interstatale,1875 come strumenti per promuovere il commercio tra gli stati, e di creare corporazioni per produrre aerei1876 o navi mercantili1877 come accessorio al potere di guerra.
Tribunali e procedimenti giudiziari
Poiché la Costituzione “delineava solo i grandi contorni del potere giudiziario. lasciando i dettagli al Congresso, . . . la distribuzione e l’esercizio appropriato del potere giudiziario devono . . . essere fatti da leggi approvate dal Congresso. … “1878 Come disposizione necessaria e appropriata per l’esercizio della giurisdizione conferita dall’articolo III, § 2, il Congresso può ordinare la rimozione da uno Stato a un tribunale federale di un procedimento penale contro un funzionario federale per atti compiuti sotto il colore della legge federale,1879 può richiedere la sospensione di un termine di prescrizione statale mentre una causa statale che è complementare a una richiesta federale è pendente in un tribunale federale,1880 e può autorizzare la rimozione prima del processo delle cause civili derivanti dalle leggi degli Stati Uniti.1881 Può prescrivere l’effetto da dare agli atti giudiziari delle corti federali1882 e può fare tutte le leggi necessarie per dare esecuzione alle sentenze delle corti federali.1883 Quando un territorio viene ammesso come Stato, il Congresso può designare il tribunale a cui trasferire gli archivi delle corti territoriali e può prescrivere le modalità di esecuzione e revisione delle sentenze rese da tali corti.1884 Nell’esercizio di altri poteri conferiti dalla Costituzione, oltre all’articolo III, il Congresso può creare tribunali legislativi e “dotarli di funzioni ritenute essenziali o utili per l’esecuzione di tali poteri. “1885
Special Acts Concerning Claims
La Necessary and Proper Clause permette al Congresso di approvare leggi speciali per richiedere ad altri dipartimenti del governo di perseguire o giudicare particolari richieste, sia rivendicate dal governo stesso che da persone private. Nel 1924,1886 il Congresso adottò una risoluzione congiunta che ordinava al presidente di avviare una causa per la cancellazione di alcune locazioni petrolifere che si presumeva fossero state ottenute dal governo con la frode e di perseguire altre azioni e procedimenti, civili e penali, come era giustificato dai fatti. Questa risoluzione autorizzò anche la nomina di un avvocato speciale che si occupasse di tali controversie. Gli atti privati che prevedono una revisione di un ordine di risarcimento ai sensi del Longshore and Harbor Workers’ Compensation Act,1887 o che conferiscono la giurisdizione alla Court of Claims, dopo che questa ha negato il recupero, per ascoltare e determinare alcune richieste di un appaltatore contro il governo, sono stati ritenuti costituzionali.1888
Diritto marittimo
Il Congresso può attuare la giurisdizione marittima e di ammiragliato conferita alle corti federali rivedendo e modificando il diritto marittimo esistente al momento dell’adozione della Costituzione, ma così facendo non può andare oltre la portata di tale giurisdizione.1889 Questo potere non può essere delegato agli stati; quindi, gli atti del Congresso che pretendevano di rendere le leggi statali di compensazione dei lavoratori applicabili ai casi marittimi sono stati ritenuti incostituzionali.1890
Note
1845 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819).
1846 17 U.S. a 420. Questa decisione era stata chiaramente prefigurata quattordici anni prima dall’opinione di Marshall in United States v. Fisher, 6 U.S. (2 Cr.) 358, 396 (1805). Sostenendo un atto che dava priorità ai crediti degli Stati Uniti contro il patrimonio di un fallito, scrisse: “Il governo deve pagare il debito dell’Unione, e deve essere autorizzato a utilizzare i mezzi che gli appaiono più idonei per realizzare tale obiettivo. Ha, di conseguenza, il diritto di effettuare la rimessa, tramite cambiali o altro, e di prendere quelle precauzioni che renderanno la transazione sicura.”1847 Vedi “Delegazione del potere legislativo”, sopra.1848 Neely v. Henkel, 180 U.S. 109, 121 (1901). Vedi anche Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920).1849 Si veda la discussione sulla “Necessary and Proper Clause” sotto il potere di commercio, sopra.1850 Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement Co., 59 U.S. (18 How.) 272, 281 (1856). Il Congresso può anche legiferare per proteggere il suo potere di spesa. Sabri v. United States, 541 U.S. 600 (2004) (sostenendo l’imposizione di sanzioni penali per la corruzione di funzionari statali e locali che amministrano programmi che ricevono fondi federali).1851 Kohl v. United States, 91 U.S. 367, 373 (1876); United States v. Fox, 95 U.S. 670 (1878).1852 Vedi “Poteri fiscali e monetari del Congresso”, sopra.1853 Stati Uniti contro Fox, 95 U.S. 670, 672 (1878); Stati Uniti contro Hall, 98 U.S. 343, 357 (1879); Stati Uniti contro Worrall, 2 U.S. (2 Dall.) 384, 394 (1798); McCulloch contro Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819). Che questo potere sia stato liberamente esercitato è attestato dalle pagine dello United States Code dedicate al titolo 18, intitolato “Codice penale e procedura penale”. Inoltre, numerosi provvedimenti normativi in altri titoli prescrivono sanzioni penali.1854 Ex parte Carll, 106 U.S. 521 (1883).1855 United States v. Marigold, 50 U.S. (9 How.) 560, 567 (1850).1856 Logan v. United States, 144 U.S. 263 (1892).1857 Stati Uniti contro Barnow, 239 U.S. 74 (1915).1858 Ex parte Yarbrough, 110 U.S. 651 (1884); Stati Uniti contro Waddell, 112 U.S. 76 (1884); In re Quarles and Butler, 158 U.S. 532, 537 (1895); Motes contro Stati Uniti, 178 U.S. 458 (1900); Stati Uniti contro Mosley, 238 U.S. 383 (1915). Vedi anche Rakes v. United States, 212 U.S. 55 (1909).1859 Ex parte Curtis, 106 U.S. 371 (1882).1860 18 U.S.C. § 2385.1861 Vedi Commissione Nazionale sulla Riforma delle Leggi Penali Federali, Rapporto Finale (Washington: 1970); Commissione Nazionale sulla Riforma delle Leggi Penali Federali, Working Papers (Washington: 1970), 2 volumi.
1862 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. (17 maggio 2010). Breyer ha scritto l’opinione della Corte, affiancato dai giudici Roberts, Stevens, Ginsburg e Sotomayor. I giudici Kennedy e Alito hanno concordato nella sentenza, mentre i giudici Thomas e Scalia hanno dissentito.1863 In United States v. Kebodeaux, 570 U.S. ___, No. 12-418, slip op. (2013), la Corte ha concluso che un molestatore sessuale, condannato dall’Air Force in una corte marziale speciale, era stato, dopo il suo rilascio, soggetto alle leggi statali di registrazione del molestatore sessuale, la cui violazione era vietata ai sensi del Jacob Wetterling Crimes Against Children and Sexually Violent Offender Registration Act, Pub. L. No. 103-322, 108 Stat. 2038-2042 (1994). Kebodeaux è stato successivamente condannato per non essersi registrato secondo le disposizioni “molto simili” del Sex Offender Registration and Notification Act (SORNA), Pub. L. No. 109-248, Titolo I, 120 Stat. 587, 590, (2006) (codificato in 42 U.S.C. §§ 16901 et seq.), che aveva sostituito il Jacob Wetterling Act. La Corte ha sostenuto che il Congresso era ben all’interno della sua autorità sotto la Necessary and Proper Clause di aver modificato i requisiti di registrazione del Jacob Wetterling Act, e Kebodeaux era correttamente soggetto ai requisiti SORNA, anche se sono stati emanati dopo il suo rilascio.1864 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. a 22.1865 Justice Kennedy, in concomitanza, ha espresso la preoccupazione che se uno statuto è “razionalmente collegato” all’attuazione di un potere, vedi Williamson v. Lee Optical Co., 348 U.S. 483, 487-88 (1955) (Due Process Clause), è uno standard troppo deferente da usare per quanto riguarda la Necessary and Proper Clause. Il giudice Kennedy userebbe uno standard più rigoroso di “base razionale”, che si trova nei casi della Clausola del Commercio, dove deve essere mostrato un “legame dimostrato nei fatti, basato su una dimostrazione empirica”. Vedi Comstock, 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. a 3 (Kennedy, J., concurring).1866 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 407 (1819).1867 Osborn v. Bank of the United States, 22 U.S. (9 Wheat.) 738, 862 (1824). Vedi anche Pittman v. Home Owners’ Corp., 308 U.S. 21 (1939).1868 First National Bank v. Follows ex rel. Union Trust Co., 244 U.S. 416 (1917); Missouri ex rel. Burnes Nat’l Bank v. Duncan, 265 U.S. 17 (1924).1869 Smith contro Kansas City Title Co., 255 U.S. 180 (1921).1870 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421, 449 (1884).1871 Veazie Bank v. Fenno, 75 U.S. (8 Wall.) 533 (1869).1872 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421 (1884). Vedi anche Legal Tender Cases (Knox v. Lee), 79 U.S. (12 Wall.) 457 (1871).1873 Norman v. Baltimore & Ohio R.R., 294 U.S. 240, 303 (1935).1874 Pacific R.R. Removal Cases, 115 U.S. 1 (1885); California v. Pacific R.R., 127 U.S. 1, 39 (1888).1875 Luxton v. North River Bridge Co., 153 U.S. 525 (1894).1876 Clallam County v. United States, 263 U.S. 341 (1923).1877 Sloan Shipyards contro United States Fleet Corp., 258 U.S. 549 (1922).1878 Rhode Island contro Massachusetts, 37 U.S. (12 Pet.) 657, 721 (1838).1879 Tennessee v. Davis, 100 U.S. 257, 263 (1880).1880 Jinks contro Richland County, 538 U.S. 456 (2003).1881 Railway Company v. Whitton, 80 U.S. (13 Wall.) 270, 287 (1872).1882 Embry v. Palmer, 107 U.S. 3 (1883).1883 Bank of the United States v. Halstead, 23 U.S. (10 Wheat.) 51, 53 (1825).1884 Express Co. v. Kountze Bros, 75 U.S. (8 Wall.) 342, 350 (1869).1885 Ex parte Bakelite Corp., 279 U.S. 438, 449 (1929). Ma vedi Northern Pipeline Constr. Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50, 67-69 (1982).1886 43 Stat. 5 (1924). Vedi Sinclair v. United States, 279 U.S. 263 (1929).1887 Paramino Co. v. Marshall, 309 U.S. 370 (1940).1888 Pope v. United States, 323 U.S. 1 (1944).1889 Detroit Trust Co. v. The Thomas Barlum, 293 U.S. 21 (1934).1890 Knickerbocker Ice Co. v. Stewart, 253 U.S. 149 (1920); Washington v. Dawson & Co., 264 U.S. 219 (1924).