Slavernij heeft een geschiedenis die duizenden jaren teruggaat. Slavernij bestond al in de prehistorische jagersgemeenschappen en is in de loop van de geschiedenis van de mensheid een universeel verschijnsel gebleven. Hoewel slaven altijd lichamelijk en seksueel zijn uitgebuit, heeft de discussie over mensenhandel vanuit het oogpunt van uitbuiting een veel kortere geschiedenis.
White Slavery
De internationale handel in vrouwen kwam in beeld met de beweging tegen blanke slavernij. Hoewel de term blanke slavernij verschillende betekenissen heeft gekregen, is de volgende de meest gebruikte: blanke slavernij betekent het – door gebruik van geweld, bedrog of drugs – verkrijgen van een blanke vrouw of een meisje tegen haar wil voor prostitutie (Doezema 1999). De beweging tegen de witte slavernij combineerde de aspiraties van de nationale beweging tegen prostitutie met de beweging tegen slavernij. Er is wel beweerd dat de discussie over blanke slavernij en seksuele uitbuiting van blanke vrouwen nauw samenhangt met de strijd tegen de uitbuiting van zwarte slaven (Leppanen 2007). De aandacht voor blanke slavernij vond plaats ten tijde van de wettelijke afschaffing van zwarte slavernij en de taal van het ene sociale fenomeen werd overgebracht op het andere. Discussie over blanke slavernij is vaak gezien als een teken van een moreel sensationalisme van prostitutie.
Emma Goldman (1970, 19-20), een Amerikaanse feministe die ook wel koningin van de anarchisten wordt genoemd, schreef in 1917 over blank verkeer:
Alleen wanneer menselijke smarten worden veranderd in een speeltje met glinsterende kleuren zal het babyvolk geïnteresseerd raken – althans voor een tijdje. De mensen zijn zeer wispelturige baby’s die elke dag nieuw speelgoed moeten hebben. Het “rechtvaardige” geschreeuw tegen het blanke slavenverkeer is zo’n speeltje. Het dient om het volk voor een tijdje te amuseren, en het helpt om nog een paar vette politieke banen te creëren – parasieten die over de wereld rondstappen als inspecteurs, onderzoekers, detectives, enzovoort. Wat is eigenlijk de oorzaak van de vrouwenhandel? Uitbuiting, natuurlijk…
Veel hedendaagse historici delen de mening dat het aantal gevallen van blanke slavernij eigenlijk heel laag was en dat de discussie in die tijd werd aangezwengeld door het toegenomen aantal vrouwelijke migranten uit Europa die werk zochten in het buitenland (Doezema 1999). Anderzijds blijkt uit sommige cijfers dat er eind 1800 en begin 1900 wel degelijk vrouwenhandel bestond. In 1912 maakte de politie in Hamburg een lijst van 402 bekende vrouwenhandelaars en identificeerde nog eens 644 vrouwen in Oost-Europa. Het US Immigration Bureau onderzocht de vrouwenhandel in Londen, Berlijn en Hamburg en identificeerde 578 personen die bij de handel betrokken waren (Picarelli 2007). Een onderzoek naar de “Importation and Harbouring of Women for Immoral Purposes” in de VS van 1908 tot 1909 toonde aan dat een groot aantal uitheemse vrouwen en meisjes naar het land werden gebracht om te worden gedistribueerd ten behoeve van de prostitutie (Volkenbond 1927).
In Europa werd de blanke slavernij besproken op een conferentie die in 1895 in Parijs werd georganiseerd, gevolgd door soortgelijke conferenties in Londen en Boedapest in 1899. Internationale conferenties tegen blanke slavernij werden georganiseerd in Parijs in 1899 en in 1902. In 1904 werd in Parijs een Internationale Overeenkomst ter onderdrukking van de “handel in blanke slaven” (Volkenbond 1920) ondertekend. De overeenkomst had tot doel vrouwen en meisjes te beschermen tegen de criminele handel die bekend staat als de “handel in blanke slavinnen”. Hoewel de veiligheid van slachtoffers in de overeenkomst wordt genoemd, ligt de nadruk op de controle en repatriëring van migrerende vrouwen en meisjes.
In 1910 ondertekenden 13 landen de Internationale Conventie ter bestrijding van de handel in blanke slaven (Verenigde Naties 1951). Terwijl de Overeenkomst van 1904 de migratiekant van het vraagstuk behandelde, richtte de Conventie van 1910 zich op de strafbaarstelling van de mensenhandel.
Na de ondertekening van de Conventie van 1910 werden in veel Europese landen nationale comités voor de onderdrukking van de handel opgericht. De Comités ontvingen informatie van het netwerk van organisaties die bij het preventieve en beschermende werk betrokken waren. Deze rapporten vormden de basis voor een internationale discussie over de handel in blanke slaven (Volkenbond 1927). De Eerste Wereldoorlog maakte echter een einde aan de verdere ontwikkeling van het internationale werk tegen de handel in die tijd.
Het is duidelijk dat in de discussie over blanke slavernij, in het algemeen, landen buiten Europa en ook andere dan blanke vrouwen onzichtbaar waren. Dit leidde tot kritiek op de term blanke slavernij en deze werd uiteindelijk veranderd in vrouwenhandel (Leppanen 2007). De verandering van terminologie weerspiegelt ook de verschuiving van de discussie van het nationale naar het internationale niveau.
Vrouwen- en kinderhandel
Na de oprichting van de Volkenbond in 1919-1920 begon de vrouwenbeweging haar aandacht te richten op internationale in plaats van nationale kwesties. In juni 1921 organiseerde de Volkenbond een internationale conferentie in Genève. De vertegenwoordigers van 34 naties namen deel aan de conferentie, die voor het eerst vroeg om de handel in blanke slaven te vervangen door de handel in vrouwen en kinderen (Volkenbond 1927). Hierdoor werd de werkingssfeer van de handel uitgebreid tot andere dan blanke vrouwen en kinderen. Ook kinderen van beide geslachten werden als slachtoffers van mensenhandel aangemerkt. Dit betekent dat de internationale gemeenschap voor het eerst erkende dat ook mannelijke kinderen het slachtoffer van mensenhandel konden zijn.
Deze inspanningen leidden tot het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de handel in vrouwen en kinderen (Verenigde Naties 1950), dat in 1921 in Genève door 33 staten werd ondertekend. Het Verdrag verwijst naar de misdrijven die in het Verdrag van 1910 inzake de handel in blanke slaven worden genoemd. Bovendien verzoekt het Verdrag de landen de nodige maatregelen te nemen om personen te vervolgen die betrokken zijn bij de handel in kinderen van beiderlei geslacht.
Het Verdrag erkent ook de noodzaak van bescherming tijdens de migratieprocessen, alsmede de noodzaak om vrouwen en kinderen voor te lichten over mensenhandel. De landen worden aangemoedigd om “in spoorwegstations en in havens mededelingen te doen hangen waarin vrouwen en kinderen worden gewaarschuwd voor het gevaar van het verkeer en waarin wordt gewezen op de plaatsen waar zij onderdak en hulp kunnen krijgen” (Verenigde Naties 1950, art. 7).
In 1923 besloot de Volkenbond een onderzoek in te stellen naar de handel in vrouwen en kinderen en stelde voor een groep deskundigen te benoemen om de situatie te onderzoeken in samenwerking met de regeringen van de betrokken landen (Volkenbond 1927). Er werden twee grote studies uitgevoerd, waarvan de eerste in 1927 resulteerde in een rapport dat zich vooral richtte op de situatie in het Westen. De resultaten van de tweede studie werden gepubliceerd in 1932 en hadden betrekking op de situatie in het Oosten. In de twee verslagen werden vijf belangrijke vragen behandeld: (i) was er in de bestudeerde landen een aanzienlijk aantal buitenlandse vrouwen werkzaam in de prostitutie; (ii) was er in deze landen vraag naar buitenlandse vrouwen en waardoor ontstond deze vraag; (iii) uit welke omgeving werden de vrouwen verkregen en of zij hun land zelf verlieten of met de hulp of invloed van andere personen; (iv) wie zijn de mensenhandelaren; en (v) uit welke landen kwamen de vrouwen, met welke middelen werden zij ertoe gebracht hun land te verlaten en welke routes legden zij af.
In het rapport van de Volkenbond van 1927 werd internationale handel gedefinieerd als: het direct of indirect verkrijgen en vervoeren voor winst naar een vreemd land van vrouwen en meisjes voor de seksuele bevrediging van een of meer andere personen.
De in het rapport van 1927 beschreven internationale handel illustreert de situatie waarin vrouwen vanuit Europa naar andere landen werden verhandeld via land- of waterroutes. In het rapport worden als belangrijkste bestemmingen Zuid- en Midden-Amerika genoemd, met name Argentinië, Brazilië, Mexico, Panama en Uruguay, alsmede Egypte, Algerije en Tunis. De belangrijkste landen van herkomst waren Oostenrijk, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Hongarije, Italië, Polen, Roemenië, Spanje en Turkije. Het beeld van 80 jaar geleden verschilt dus volledig van dat van vandaag. In het rapport van de Volkenbond was de belangrijkste verplaatsing van slachtoffers van mensenhandel van Europa naar andere landen, terwijl momenteel het tegendeel het geval is. Bovendien zijn veel van de landen van herkomst in het rapport van 1927 de landen van bestemming van vandaag.
Hetzelfde soort omgekeerde beeld wordt geschetst in het tweede rapport van 1932, waarin getracht wordt de situatie van de mensenhandel in het Avondland en het Oosten te verduidelijken. In dit rapport werd aangetoond dat er weliswaar een zekere beweging van occidentale vrouwen naar het Oosten bestaat, maar dat er nauwelijks oosterse vrouwen naar het Avondland werden verhandeld. De handel naar Azië omvat slachtoffers van de volgende nationaliteiten: Amerikaans, Australisch, Oostenrijks, Brits, Canadees, Frans, Duits, Hongaars, Italiaans, Lets, Litouws, Pools, Roemeens, Russisch en Zwitsers. De belangrijkste bestemmingen waren Beiroet, Calcutta, Saigon, Hong-Kong, Bombay en Shanghai. Bovendien werd gemeld dat het grootste deel van de handel betrekking had op Aziatische vrouwen die van het ene Aziatische land naar het andere werden verhandeld, waarbij Chinese vrouwen de grootste groep slachtoffers vormden. Japanse vrouwen, met inbegrip van Koreaanse en Formosaanse vrouwen, vormden de op een na grootste groep, gevolgd door kleinere groepen, waaronder Maleisiërs, Annamieten, Siamezen, Filippijnen, Indiërs, Irakezen, Perzen en Syriërs. Bovendien werd de mensenhandel in het Oosten gekenmerkt door het feit dat vrouwen die naar het buitenland gingen voor prostitutie, uitsluitend klanten zochten in hun eigen landgenoten in het buitenland. Zo werden Chinese vrouwen verhandeld aan Chinese arbeiders in de Zuidzee, Japanse vrouwen aan Japanse zakenlieden in handelscentra en Perzische vrouwen aan Perzische mannen die pelgrimstochten in Mekka bijwoonden.
De in de rapporten beschreven methoden van mensenhandel omvatten veel van de huidige elementen van mensenhandel, zoals “harteloos bedrog en wreedheid van een ander karakter” (Volkenbond 1927, 18). Helaas zijn ook de methoden van controle en uitbuiting vrijwel hetzelfde gebleven, zoals blijkt uit het antwoord van de Argentijnse regering op de vragenlijst van 1924 (Volkenbond 1927, 23):
De wanordelijke huizen werden vroeger geleid door een directrice (“regenta”) die altijd de echtgenote was van de souteneur. In zulke huizen waren vier of vijf of zelfs meer vrouwen, die schaamteloos werden uitgebuit en zelfs nooit de opbrengst van hun ellendige handel ontvingen, want de directrice placht hun voor elke klant een bonnetje te geven, van louter nominale waarde, en aan het eind van de week was het de eigenaar “dueno” die deze bonnetjes incasseerde; bovendien werden deze vrouwen van hun vrijheid beroofd en praktisch gevangengezet met medeplichtigheid van de directrice.
De gelijkenis van de kwesties die in het eerste verslag van 1927 aan de orde werden gesteld met de huidige discussie is verbluffend. In het rapport wordt duidelijk gesteld dat het motief van de mensenhandel geld is. De auteurs verklaren dat zij ervoor kiezen economische termen te gebruiken om het verschijnsel te beschrijven omdat deze “het commerciële aspect van het hele verkeer treffend lijken te beschrijven”. Zij merken op dat mensenhandel “een handel is waarmee grote winsten kunnen worden gemaakt en dat het, net als andere handel, wordt beheerst door de wet van vraag en aanbod” (Volkenbond 1927, 9). De auteurs wijzen ook op de moeilijkheid om een onderscheid te maken tussen internationaal en nationaal verkeer. Precies dezelfde moeilijkheid wordt vaak opgemerkt in het huidige debat over mensenhandel.
Net als vandaag de dag werd in het rapport van 1927 de belangrijkste remedie om mensenhandel te voorkomen gezien als meer kennis, internationale samenwerking, criminalisering van mensenhandel en de bijdrage van de burgermaatschappij. Daarnaast werd de publieke opinie gezien als de belangrijkste factor achter het succes in de strijd tegen de mensenhandel. Dit zijn precies dezelfde middelen die thans worden voorgesteld als middel om mensenhandel te bestrijden.
Mensenhandel
Het Verdrag van de Verenigde Naties tot bestrijding van mensenhandel en van exploitatie van de prostitutie van anderen werd goedgekeurd in 1949 en trad in werking in 1951. Het was een juridisch keerpunt omdat het het eerste instrument was dat juridisch bindend was. Tot op heden hebben slechts 66 landen het geratificeerd. Een van de redenen voor het lage ratificatiepercentage is dat verscheidene landen prostitutie niet strafbaar wilden stellen, zoals het Verdrag voorschrijft.
Nadat het Verdrag in werking trad, nam de internationale gemeenschap verscheidene niet-bindende instrumenten aan die de aandacht op vrouwenhandel gericht hielden. Het Actieplatform van Beijing, dat in 1995 door de Vierde Wereldvrouwenconferentie werd goedgekeurd, roept op tot de effectieve onderdrukking van de handel in vrouwen en meisjes voor de sekshandel (Verenigde Naties 1995).
De speciale rapporteur van de Verenigde Naties inzake geweld tegen vrouwen heeft in haar rapport aan de Commissie voor de rechten van de mens in 2000 ook aandacht besteed aan vrouwenhandel. De reikwijdte van het rapport was de volgende: “van vrijwillige migratie tot vrouwenhandel: het continuüm van de vrouwenbeweging en de mensenrechtenschendingen die tijdens die beweging worden begaan”. In het rapport lag de nadruk op migratie, en in tegenstelling tot de eerdere instrumenten werd er een duidelijk onderscheid gemaakt tussen mensenhandel en prostitutie (Verenigde Naties 2000a).
Enkele instrumenten werden aangenomen om specifieke kwesties inzake mensenhandel aan te pakken. Het Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie (Verenigde Naties 2000b) behandelt de handel in kinderen. Dwangarbeid, met name wanneer daarbij kinderen betrokken zijn, werd aangepakt in de IAO-verdragen (IAO 1999).
Bij de ontwikkeling van de juridisch bindende instrumenten bleef er echter 51 jaar verstrijken voordat het volgende internationale instrument werd aangenomen dat zich volledig richtte op mensenhandel. In 2000 werd het Protocol van de Verenigde Naties tegen mensenhandel aangenomen, dat in 2003 in werking trad. In het protocol wordt voor het eerst een definitie gegeven van mensenhandel. Het is het enige internationale rechtsinstrument dat mensenhandel als een misdrijf bestempelt en alle vormen van uitbuiting omvat. Het is ook het eerste instrument tegen criminaliteit dat rechtshandhavingsmaatregelen in evenwicht brengt met de rechten van de slachtoffers. Op basis van het Mensenhandelprotocol werd de benadering van de drie P’s ontwikkeld, die inhoudt dat preventie, bescherming en vervolging alle moeten worden aangepakt in de strijd tegen mensenhandel (Verenigde Naties 2000c).
De follow-up van het Mensenhandelprotocol omvatte enkele regionale acties en de aandacht is verschoven naar meer specifieke kwesties zoals de rechten van slachtoffers. De kwestie van dwangarbeid en de verbanden tussen mensenhandel en migratie worden steeds vaker besproken op internationale fora. In de toekomst kunnen zich ook nieuwe vormen van mensenhandel voordoen, zoals de handel in organen, die een hoge vlucht heeft genomen als gevolg van de nieuwe mogelijkheden die de toegenomen technologische innovaties bieden.
De handel in personen heeft een lange ontwikkelingsgeschiedenis, van de vroege vormen van slavernij tot de moderne vormen van mensenhandel. De uitbanning van slavernij, hetzij in de vorm van de klassieke slavenhandel, hetzij in moderne vormen van op slavernij gelijkende praktijken, is een van de langst bestaande doelstellingen van de internationale gemeenschap. Onder auspiciën van de Volkenbond en de Verenigde Naties zijn op slavernij gelijkende praktijken in hun verschillende vormen in diverse fora en in talrijke wetgevings- en beleidsinstrumenten aan de kaak gesteld.
Hoewel slavernij en slavenhandel eeuwen geleden werden afgeschaft door de Franse revolutie, het Britse parlement en het 13e amendement op de Amerikaanse grondwet, maken mensenhandel en moderne vormen van uitbuiting van de mens geen deel uit van die geschiedenis. De mensenhandel blijft bestaan ondanks de steeds grotere inspanningen om er paal en perk aan te stellen. Maar weinig lijkt effect te sorteren.
Vele kwesties die in de geschiedenis van de mensenhandel aan de orde kwamen, zijn in de afgelopen 100 jaar veranderd, zoals het inzicht dat iedereen slachtoffer van mensenhandel kan zijn en dat er verschillende vormen van mensenhandel bestaan. Veel kwesties zijn echter ook hetzelfde gebleven: we roepen nog steeds op tot internationale samenwerking en we bevorderen nog steeds preventie door de slachtoffers te waarschuwen. Een van de meest hardnekkige kwesties op de agenda inzake mensenhandel is het gebrek aan kennis over het verschijnsel. Het valt te bezien of het volgende citaat (Volkenbond 1927, 9) nog steeds van toepassing is op de pogingen van de volgende generaties om het probleem van de mensenhandel op te lossen:
Diegenen wier taak het is geweest zich bezig te houden met vrouwenhandel, hetzij als regeringsfunctionarissen, hetzij als leden van vrijwilligersverenigingen, worden geconfronteerd met twijfels van een andere aard. Hun ervaringen dwingen hen te geloven dat het kwaad dat zovele jaren de voortdurende pogingen van vele landen om het uit te roeien heeft weerstaan, nog steeds moet bestaan; maar de omvang van zijn activiteiten en de precieze vorm die het momenteel aanneemt, zijn voor hen zaken van onzekerheid.
Kristiina Kangaspunta werkt bij UNICRI als uitvoerend officier van het programma voor toegepast onderzoek.