Regering
De besprekingen van het Onofficieel Comité van Alexander I maakten deel uit van een voortdurend debat dat belangrijk zou blijven tot het einde van het keizerlijk bewind. Dit kan het debat tussen de verlichte oligarchie en de verlichte autocratie worden genoemd. De voorstanders van oligarchie keken terug op een enigszins geïdealiseerd model van het bewind van Catharina II. Zij wensten een grotere macht in handen van de aristocratie om een zeker evenwicht te bereiken tussen de vorst en de sociale elite, in de overtuiging dat beiden samen in staat waren een beleid te voeren dat het volk als geheel ten goede zou komen. Hun tegenstanders, van wie de jonge graaf Pavel Stroganov de meest getalenteerde was, waren tegen elke inperking van de macht van de tsaar. Terwijl de oligarchen de senaat tot een belangrijk machtscentrum wilden maken en door hoge ambtenaren en de adel van het land wilden laten kiezen, beweerde Stroganov dat de vorst in dat geval “met gebonden armen zou komen te zitten, zodat hij de plannen die hij ten gunste van de natie had, niet meer zou kunnen uitvoeren”. Hoe dan ook, noch de verlichte oligarchen, noch de verlichte absolutisten kregen hun zin: De regering van Rusland bleef autocratisch maar reactionair. Alexander liet het idee van representatieve instellingen echter nooit helemaal los. Hij moedigde Speranski aan om in 1809 een ontwerp-grondwet op te stellen met een piramide van raadgevende verkozen organen en een nationale vergadering met een beperkte wetgevende bevoegdheid. In 1819 vroeg hij Nikolaj Novosiltsev, een voormalig lid van het Onofficieel Comité dat een briljante carrière als bureaucraat had gemaakt, om een andere grondwet op te stellen, die veel leek op de eerste, zij het wat conservatiever en minder centralistisch. Geen van beide grondwetten werd ooit uitgevoerd, hoewel Alexander enkele kenmerken van de eerste, met name de instelling van de Staatsraad, overnam en buiten de bedoelde context gebruikte.
In 1802 stelde Alexander acht regeringsdepartementen, of ministeries, in, waarvan er vijf in wezen nieuw waren. De organisatie van de departementen werd in 1811 aanzienlijk verbeterd door Speransky. In de jaren 1820 werd het Ministerie van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor de openbare orde, de volksgezondheid, de voedselvoorraden en de ontwikkeling van de industrie en de landbouw. Ontoereikende middelen en personeel en de dominante positie van de horige adel op het platteland beperkten de effectieve macht van dit ministerie in hoge mate. Er was geen sprake van een formele ministerraad of van iets dat overeenkwam met een kabinet, en er was geen eerste minister. Een comité van ministers coördineerde tot op zekere hoogte de zaken van de verschillende departementen, maar het belang daarvan hing af van de omstandigheden en van individuele personen. Wanneer de tsaar in het buitenland was, was het comité belast met de binnenlandse zaken. Aleksej Arakatsjejev was een tijdlang secretaris van het comité, maar hij hield niet op de sterkste man in Rusland onder de tsaar te zijn toen hij dit formele ambt niet langer bekleedde. Het comité had een voorzitter, maar dit ambt verleende geen noemenswaardige macht of prestige.
Onder Nicolaas I bleef het comité van ministers functioneren, maar de afzonderlijke ministers waren alleen verantwoording verschuldigd aan de keizer. Het centrum van de macht verschoof in zekere mate naar de persoonlijke kanselarij van de keizer, die werd uitgebouwd tot een formidabel apparaat. Het derde departement van de kanselarij, dat in juli 1826 werd opgericht onder graaf Aleksandr Benckendorff, was verantwoordelijk voor de veiligheidspolitie. Het hoofd ervan was tevens hoofd van de gendarmes, en de twee diensten werden later formeel verenigd. De veiligheidsdienst had tot taak informatie in te winnen over de politieke opinie en alle politieke activiteiten op te sporen en te onderdrukken die als gevaarlijk voor het regime konden worden beschouwd. Het Derde Departement werd door de tsaar ook beschouwd als een instrument van rechtvaardigheid in ruime zin, de verdediger van allen die onrechtvaardig werden behandeld door de machtigen en rijken. Uit sommige verslagen van het departement blijkt dat er ambtenaren waren die deze taken ernstig namen, maar in het algemeen toonde het departement meer talent voor het verspillen van tijd en moeite en voor het onderdrukken van oppositie en het verstikken van de opinie dan voor het verhelpen van de grieven van de machtelozen. Bovendien stond het departement dikwijls op de slechtste voet met andere takken van de openbare dienst.
Rusland onder Alexander I en Nicolaas I werd geregeerd door zijn bureaucratie. De pogingen van de opeenvolgende vorsten na Peter de Grote om een overheidsdienst van het Europese type op te richten, hadden gedeeltelijk succes gehad. De Russische bureaucratie van 1850 combineerde enkele kenmerken van een Middeneuropese bureaucratie van 1750 met enkele kenmerken van het Rusland van vóór Petrus. Men kan spreken van een “dienstethos” en dit terugvoeren tot het 16e-eeuwse Moskou. Maar de basis van dit ethos was, voor de grote meerderheid van de Russische ambtenaren, serviele gehoorzaamheid aan de tsaar en niet dienst aan de staat zoals die uitdrukking werd opgevat in een land als Pruisen. De notie van de staat als iets dat losstaat van en superieur is aan zowel de heerser als de geregeerden was voor de meeste overheidsdienaren onbegrijpelijk. Russische bureaucraten waren geobsedeerd door rang en status. Omdat de salarissen vrij karig waren, was dit de enige stimulans die de regering kon geven. Rang was niet zozeer een beloning voor efficiënte dienstverlening, maar veeleer een voorrecht dat moest worden aangegrepen en angstvallig bewaakt. Om te voorkomen dat bekwame personen, vooral van bescheiden komaf, te snel zouden stijgen, werd grote nadruk gelegd op anciënniteit. Er waren uitzonderingen, en buitengewoon bekwame, beschaafde en humane mannen bereikten de top onder Nicolaas I, maar het waren er maar weinig.
De rangorde van de bureaucratie was middelmatig, maar haar aantal nam gestaag toe, misschien wel verdrievoudigend in de eerste helft van de eeuw. Het bleef slecht betaald. De armoede van de regering werd veroorzaakt door de onderontwikkelde staat van de economie, door het feit dat er geen belasting kon worden gevraagd van de adel, en door de kosten van het voeren van oorlogen – niet alleen de grote oorlogen maar ook de lange koloniale campagnes in de Kaukasus. De regeringsambtenaren waren slecht opgeleid. Het ontbrak hen niet alleen aan precieze kennis, maar ook aan het soort ethische basisopleiding dat competente ambtenaren nodig hebben. Zij aarzelden om beslissingen te nemen: de verantwoordelijkheid werd steeds hoger in de hiërarchie gelegd, totdat duizenden kleine zaken op het bureau van de keizer belandden. Centralisatie van verantwoordelijkheid betekende traagheid bij het nemen van beslissingen, en vertragingen van vele jaren waren niet ongewoon; de dood gaf vaak uitsluitsel. Er waren ook veel verouderde, discriminerende en tegenstrijdige wetten. Grote categorieën van de bevolking, zoals Joden en leden van ketterse christelijke sekten, hadden te lijden onder verschillende wettelijke handicaps. Aangezien niet alle gediscrimineerden arm waren en vele kleine ambtenaren niet in staat waren hun gezin te onderhouden, had het omzeilen of ontduiken van de wet zijn marktprijs, en de behoeftige ambtenaar had een aanvullende bron van inkomsten. Corruptie van deze aard bestond op grote schaal. Tot op zekere hoogte was het een verlossende eigenschap van het regime: als er minder corruptie was geweest, zou de regering nog trager, minder efficiënt en meer onderdrukkend zijn geweest.