Governo
As discussões do Comitê Não Oficial de Alexandre I foram parte de um debate em curso que deveria permanecer importante até o fim do regime imperial. Isto pode ser chamado o debate entre oligarquia iluminada e autocracia iluminada. Os defensores da oligarquia olharam para trás, para um modelo algo idealizado do reinado de Catarina II. Desejavam maior poder para serem colocados nas mãos da aristocracia com o propósito de alcançar um certo equilíbrio entre o monarca e a elite social, acreditando que ambos juntos eram capazes de seguir políticas que beneficiassem o povo como um todo. Seus opositores, dos quais o mais talentoso era o jovem conde Pavel Stroganov, eram contra qualquer limitação ao poder do czar. Enquanto os oligarcas desejavam fazer do Senado um importante centro de poder e de tê-lo eleito por altos funcionários e pela nobreza do país, Stroganov sustentava que, se isso fosse feito, o soberano teria “seus braços amarrados, para que não pudesse mais executar os planos que tinha em favor da nação”. Em qualquer caso, nem os oligarcas iluminados nem os absolutistas iluminados tinham o seu caminho: O governo russo permaneceu autocrático, mas reaccionário. Alexandre, porém, nunca abandonou completamente a idéia de instituições representativas. Ele encorajou Speransky a preparar em 1809 um projeto de constituição que incluía uma pirâmide de órgãos eleitos consultivos e uma assembléia nacional com alguns pequenos poderes de legislação. Em 1819 ele pediu a Nikolay Novosiltsev, um antigo membro do Comitê Não Oficial que tinha feito uma brilhante carreira como burocrata, que preparasse outra constituição, que acabou sendo bastante semelhante à primeira, embora um pouco mais conservadora e menos centralista. Nenhum deles foi implementado, embora Alexander tenha tomado algumas características da primeira, nomeadamente a instituição do Conselho de Estado, e as tenha utilizado fora do contexto pretendido.
Em 1802 Alexander instituiu oito departamentos governamentais, ou ministérios, dos quais cinco eram essencialmente novos. A organização dos departamentos foi substancialmente melhorada em 1811 por Speransky. Na década de 1820, o Ministério do Interior tornou-se responsável pela ordem pública, saúde pública, estoques de alimentos e desenvolvimento da indústria e da agricultura. Fundos e pessoal inadequados e a posição dominante da nobreza sertaneja no campo limitaram grandemente o poder efetivo deste ministério. Não se tratava de um conselho formal de ministros, ou de algo correspondente a um gabinete, e não havia um primeiro-ministro. Uma comissão de ministros coordenava até certo ponto os assuntos dos diferentes departamentos, mas a sua importância dependia das circunstâncias e de indivíduos. Quando o czar estava no exterior, o comitê estava encarregado dos assuntos internos. Aleksey Arakcheyev foi durante algum tempo secretário do comitê, mas não deixou de ser o homem mais forte da Rússia sob o comando do czar quando deixou de ocupar este cargo formal. A comissão tinha um presidente, mas este cargo não conferia nenhum poder ou prestígio significativo.
Até agora Nicholas I a comissão de ministros continuou a funcionar, mas os ministros individuais eram responsáveis apenas pelo imperador. O centro do poder até certo ponto se deslocou para a chancelaria pessoal do imperador, que foi construída em um aparelho formidável. O Terceiro Departamento da chancelaria, criado em julho de 1826, sob o Conde Aleksandr Benckendorff, era responsável pela polícia de segurança. Seu chefe era também chefe dos gendarmes, e os dois escritórios foram mais tarde formalmente unidos. A tarefa da força de segurança era obter informações sobre o estado da opinião política e rastrear e reprimir toda a atividade política que pudesse ser considerada perigosa para o regime. O Terceiro Departamento também foi considerado pelo czar como um instrumento de justiça em sentido amplo, o defensor de todos aqueles que eram injustamente tratados pelos poderosos e ricos. Alguns dos relatórios do departamento mostram que havia funcionários que levavam essas funções a sério, mas como um todo mostrou mais talento para desperdiçar tempo e esforço e para reprimir a oposição e sufocar a opinião do que para corrigir as queixas dos impotentes. Além disso, o departamento estava frequentemente no pior dos termos com outros ramos do serviço público.
Rússia sob Alexander I e Nicholas I era governado pela sua burocracia. Os esforços dos sucessivos soberanos depois de Pedro o Grande para estabelecer um serviço governamental do tipo europeu tinham tido sucesso parcial. A burocracia russa de 1850 combinou algumas características de uma burocracia central européia de 1750 com algumas características da Rússia pré-Petrina. Pode-se falar de um “ethos de serviço” e rastreá-lo até a moscovite do século XVI. Mas o fundamento deste ethos era, para a grande maioria dos oficiais russos, obediência servil ao czar e não serviço ao Estado como essa frase era entendida em um país como a Prússia. A noção do Estado como algo distinto e superior ao governante e governante era incompreensível para a maioria dos servidores do governo. Os burocratas russos estavam obcecados com a posição e o estatuto. Na verdade, porque os salários eram bastante baixos, este era o único incentivo que o governo podia dar. O cargo não era tanto uma recompensa por um serviço eficiente, mas um privilégio a ser compreendido e guardado com ciúmes. A fim de evitar que pessoas capazes, especialmente as de origem humilde, subissem demasiado depressa, foi dada grande ênfase à antiguidade. Havia exceções, e homens excepcionalmente capazes, cultos e humanos chegaram ao topo sob Nicholas I, mas eram poucos.
A patente da burocracia era medíocre, mas seus números aumentaram constantemente, talvez triplicando na primeira metade do século. Continuava mal pago. A pobreza do governo era causada pelo estado subdesenvolvido da economia, pelo fato de que não se podia pedir impostos à nobreza e pelo custo de travar guerras – não apenas as grandes guerras, mas também as longas campanhas coloniais no Cáucaso. Os funcionários governamentais eram mal instruídos. Faltava-lhes não só um conhecimento preciso, mas também o tipo de formação ética básica que os funcionários competentes necessitam. Tinham relutância em tomar decisões: a responsabilidade era empurrada cada vez mais acima na hierarquia, até que milhares de assuntos menores terminavam na mesa do imperador. A centralização da responsabilidade significava lentidão nas decisões, e atrasos de muitos anos não eram incomuns; a morte muitas vezes dava a resposta. Havia também muitas leis antiquadas, discriminatórias e contraditórias. Grandes categorias da população, tais como judeus e membros de seitas cristãs hereges, sofriam de várias deficiências legais. Como nem todos os discriminados eram pobres e como muitos pequenos oficiais eram incapazes de sustentar suas famílias, o domínio ou evasão da lei tinha seu preço de mercado, e o oficial necessitado tinha uma fonte suplementar de renda. Corrupção deste tipo existia em escala de massa. Em certa medida, era uma característica redentora do regime: se tivesse havido menos corrupção o governo teria sido ainda mais lento, menos eficiente e mais opressivo.