Klausel 18. Der Kongreß hat die Befugnis, * * * alle Gesetze zu erlassen, die zur Ausführung der vorstehenden Befugnisse notwendig und zweckmäßig sind, sowie alle anderen Befugnisse, die der Regierung der Vereinigten Staaten oder einem ihrer Ministerien oder Beamten durch die Verfassung übertragen sind.
NOTWENDIGKEITS- UND EIGENSCHAFTLICHE KLAUSEL
Anwendungsbereich und Funktionsweise
Die NOTWENDIGKEITS- UND EIGENSCHAFTLICHE KLAUSEL, die manchmal auch als „Koeffizienten-“ oder „elastische“ Klausel bezeichnet wird, ist eine Erweiterung, keine Verengung der dem Kongress ausdrücklich gewährten Befugnisse. Chief Justice Marshalls klassisches Urteil in der Rechtssache McCulloch gegen Maryland1845 setzte den Standard mit Worten, die bis heute nachhallen. „Der Zweck muss legitim sein“, schrieb er, „er muss innerhalb des Geltungsbereichs der Verfassung liegen, und alle Mittel, die diesem Zweck angemessen und eindeutig angepasst sind, die nicht verboten sind, sondern mit dem Buchstaben und dem Geist der Verfassung übereinstimmen, sind verfassungsgemäß. „1846 Darüber hinaus gibt die Bestimmung dem Kongress einen Anteil an den Verantwortlichkeiten, die anderen Departements obliegen, und zwar aufgrund seines Rechts, Gesetze zu erlassen, die für die Ausübung aller der nationalen Regierung übertragenen Befugnisse erforderlich sind. Umgekehrt kann der Kongreß, wenn es für die wirksame Ausübung seiner eigenen Befugnisse erforderlich ist, ein gewisses Maß an Gesetzgebungsbefugnis an andere Departements delegieren.1847
Praktisch jede Befugnis der nationalen Regierung ist in gewissem Maße durch die Necessary and Proper Clause erweitert worden. Im Rahmen der ihm durch diese Klausel verliehenen Befugnisse hat der Kongreß Maßnahmen ergriffen, die für die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen der Nation erforderlich sind,1848 hat das föderale Justizsystem organisiert und einen umfangreichen Gesetzeskorpus zur Definition und Bestrafung von Verbrechen erlassen. Eine wirksame Kontrolle der nationalen Wirtschaft wurde durch die Befugnis ermöglicht, den Binnenhandel eines Staates in dem Maße zu regulieren, wie es zum Schutz und zur Förderung des zwischenstaatlichen Handels erforderlich ist.1849 Das Recht des Kongresses, alle bekannten und geeigneten Mittel zur Steuererhebung einzusetzen, einschließlich der Pfändung von Eigentum für Bundessteuern,1850 und die Befugnis zur Enteignung, um Eigentum für den öffentlichen Gebrauch zu erwerben,1851 haben die Reichweite der nationalen Macht erheblich erweitert. Die weitreichendste Anwendung der Necessary and Proper Clause ist jedoch im Bereich der Währungs- und Steuerkontrolle zu verzeichnen. Da die verschiedenen spezifischen Befugnisse, die durch Artikel I § 8 gewährt werden, nicht zu einer allgemeinen Gesetzgebungsbefugnis über solche Angelegenheiten führen, hat sich der Gerichtshof stark auf diese Klausel gestützt, um die umfassende Kontrolle zu stützen, die der Kongress in diesem Bereich geltend gemacht hat.1852
Definition von Strafe und Verbrechen
Obwohl die einzigen Verbrechen, zu deren Bestrafung der Kongress ausdrücklich ermächtigt ist, Piraterie, Verbrechen auf hoher See, Vergehen gegen das Völkerrecht, Hochverrat und Fälschung von Wertpapieren und Münzen der Vereinigten Staaten sind, wird seine Befugnis, Verbrechen und Vergehen zu schaffen, zu definieren und zu bestrafen, wann immer dies zur Verwirklichung der Ziele der Bundesregierung notwendig ist, allgemein anerkannt.1853 Beispiele für Straftaten, die im Rahmen dieser Befugnis geahndet wurden, sind die Veränderung von registrierten Schuldverschreibungen,1854 die Einfuhr von gefälschten Schuldverschreibungen,1855 die Verschwörung zur Verletzung von Gefangenen, die sich im Gewahrsam eines United States Marshals befinden,1856 die Nachahmung eines Bundesbeamten in betrügerischer Absicht,1857 Verschwörung zur Verletzung eines Bürgers in der freien Ausübung eines durch die Verfassung oder die Gesetze der Vereinigten Staaten gesicherten Rechts oder Privilegs,1858 Entgegennahme von Spenden von Regierungsangestellten für politische Zwecke durch Regierungsbeamte,1859 und Befürwortung des gewaltsamen Umsturzes der Regierung.1860 Teil I von Titel 18 des United States Code umfasst mehr als 500 Abschnitte, in denen strafbare Handlungen gegen die Vereinigten Staaten definiert werden.1861
Eine der weitreichendsten Auslegungen der Necessary and Proper Clause entstand im Zusammenhang mit der Verwaltung des Bundesstrafsystems. In der Rechtssache Vereinigte Staaten gegen Comstock1862 bewertete der Gerichtshof ein Bundesgesetz, das die zivile Einweisung eines Bundesgefangenen über die Dauer seiner Haft hinaus ermöglichte, wenn der Gefangene ernsthafte Schwierigkeiten hätte, von sexueller Gewalt oder Kindesmissbrauch Abstand zu nehmen.1863 Das Gesetz enthielt keine Vorschrift, dass das drohende künftige Verhalten unter die Bundesgerichtsbarkeit fallen würde, was die Frage aufwarf, welche verfassungsrechtliche Grundlage für seine Durchsetzung angeführt werden könnte. In der Mehrheitsmeinung in der Rechtssache Comstock wurde das Gesetz unter Berücksichtigung von fünf Faktoren bestätigt: (1) die historische Breite der Necessary and Proper Clause; (2) die Geschichte der Bundesbeteiligung in diesem Bereich; (3) der Grund für den Erlass des Gesetzes; (4) die Berücksichtigung der Interessen der Bundesstaaten durch das Gesetz; und (5) die Frage, ob der Geltungsbereich des Gesetzes zu sehr von den Befugnissen nach Artikel I abweicht.1864
Bei der Bewertung dieser Faktoren wies das Gericht darauf hin, dass die frühere Beteiligung des Bundes in diesem Bereich nicht nur die zivile Einweisung von Angeklagten umfasste, die nicht verhandlungsfähig waren oder während ihrer Inhaftierung unzurechnungsfähig wurden, sondern seit 1949 auch die fortgesetzte Einweisung von Personen, die für unzurechnungsfähig oder unzurechnungsfähig erklärt wurden, über das Ende ihrer Haftzeit hinaus. Das Gericht bestätigte das Gesetz über Sexualstraftäter und stellte fest, dass der Schutz der Öffentlichkeit und die Wahrscheinlichkeit, dass solche Gefangenen nicht vom Staat eingewiesen werden, eine „rationale Grundlage“ für die Verabschiedung eines solchen Gesetzes darstellten.1865 Das Gericht stellte ferner fest, dass die Interessen des Staates durch das Gesetz geschützt wurden, da das Gesetz die Überstellung der eingewiesenen Personen an staatliche Behörden vorsah, die bereit waren, sie aufzunehmen. Schließlich stellte das Gericht fest, dass das Gesetz nicht zu sehr von den Befugnissen aus Artikel I abwich, die den Strafgesetzen zugrunde lagen, die die Grundlage für die Inhaftierung bildeten, da es sich auf die verantwortungsvolle Verwaltung des Strafvollzugssystems der Vereinigten Staaten bezog.
Gründung von Banken
Als geeignetes Mittel zur Ausübung „der großen Befugnisse, Steuern zu erheben und einzuziehen; Geld zu leihen; den Handel zu regeln; einen Krieg zu erklären und zu führen; und Armeen aufzustellen und zu unterstützen . . . Der Kongreß kann Banken und ähnliche Institutionen gründen.1866 Darüber hinaus kann er ihnen private Befugnisse übertragen, die für sich allein genommen keinen Bezug zu den Aufgaben der Bundesregierung haben, wenn diese Privilegien für das wirksame Funktionieren solcher Körperschaften wesentlich sind.1867 Wenn es notwendig ist, um dem Wettbewerb mit staatlichen Banken zu begegnen, kann der Kongress Nationalbanken ermächtigen, treuhänderische Aufgaben wahrzunehmen, auch wenn es Bundesinstitutionen abgesehen von der Wettbewerbssituation nicht gestattet wäre, solche Geschäfte zu tätigen.1868 Der Gerichtshof wird es nicht übernehmen, die relative Bedeutung der öffentlichen und privaten Funktionen einer Finanzinstitution zu beurteilen, die der Kongress zu schaffen beschlossen hat. Es hat das Gesetz zur Gründung der Federal Farm Loan Banks zur Bereitstellung von Mitteln für Hypothekendarlehen auf landwirtschaftliche Grundstücke gegen die Behauptung gestützt, dass das Recht des Finanzministers, das er nicht ausgeübt hatte, diese Banken als Verwahrer öffentlicher Mittel zu nutzen, nur ein Vorwand für die Gründung dieser Banken für private Zwecke war.1869
Währungsbestimmungen
Verstärkt durch die notwendige und angemessene Klausel, die Befugnisse “ ‚Steuern zu erheben und einzuziehen, die Schulden zu bezahlen und für die allgemeine Verteidigung und das allgemeine Wohlergehen der Vereinigten Staaten zu sorgen‘ und ‚Geld auf den Kredit der Vereinigten Staaten zu leihen und Geld zu prägen und dessen Wert zu regulieren . . . 1870 wurde dem Kongress die praktisch vollständige Kontrolle über Geld und Währung übertragen. Eine prohibitive Steuer auf die Banknoten der Staatsbanken,1871 die Ausgabe von Schatzanweisungen mit der Qualität eines gesetzlichen Zahlungsmittels zur Bezahlung privater Schulden1872 und die Aufhebung von Klauseln in privaten Verträgen, die eine Zahlung in Goldmünzen verlangten,1873 wurden als geeignete Maßnahmen zur Umsetzung einiger oder aller der vorgenannten Befugnisse unterstützt.
Befugnis zur Gründung von Unternehmen
Neben der Gründung von Banken wurde dem Kongreß die Befugnis zuerkannt, eine Eisenbahngesellschaft1874 oder eine Gesellschaft zum Bau einer zwischenstaatlichen Brücke1875 als Instrumente zur Förderung des Handels zwischen den Staaten zu gründen und Unternehmen zur Herstellung von Flugzeugen1876 oder Handelsschiffen1877 als Nebeneffekt der Kriegsmacht zu gründen.
Gerichte und gerichtliche Verfahren
Da die Verfassung „nur die großen Umrisse der gerichtlichen Gewalt umreißt … und die Einzelheiten dem Kongreß überließ, muß die Verteilung und angemessene Ausübung der richterlichen Gewalt … durch vom Kongreß verabschiedete Gesetze erfolgen. … „1878 Als notwendige und angemessene Bestimmung für die Ausübung der durch Artikel III § 2 übertragenen Gerichtsbarkeit kann der Kongreß anordnen, daß eine Strafverfolgung gegen einen Bundesbeamten wegen Handlungen, die unter Berufung auf Bundesrecht begangen wurden, von einem Bundesstaat an ein Bundesgericht verwiesen wird,1879 er kann die Verjährung einer staatlichen Verjährungsfrist verlangen, während ein staatlicher Klagegrund, der einen Bundesanspruch ergänzt, vor einem Bundesgericht anhängig ist,1880 und er kann die Verweisung von Zivilprozessen, die unter den Gesetzen der Vereinigten Staaten entstanden sind, vor der Verhandlung zulassen.1881 Es kann die Wirkung von Gerichtsverfahren der Bundesgerichte vorschreiben1882 und kann alle Gesetze erlassen, die für die Vollstreckung der Urteile der Bundesgerichte erforderlich sind.1883 Wenn ein Territorium als Staat zugelassen wird, kann der Kongress das Gericht bestimmen, dem die Akten der Territorialgerichte übergeben werden, und er kann die Art und Weise der Vollstreckung und Überprüfung der von diesen Gerichten gefällten Urteile vorschreiben.1884 In Ausübung anderer von der Verfassung übertragener Befugnisse, abgesehen von Artikel III, kann der Kongreß gesetzgebende Gerichte schaffen und „sie mit Funktionen ausstatten, die für die Ausübung dieser Befugnisse als wesentlich oder hilfreich erachtet werden. „1885
Sondergesetze über Ansprüche
Die Necessary and Proper Clause ermöglicht es dem Kongreß, Sondergesetze zu erlassen, um andere Abteilungen der Regierung zu verpflichten, bestimmte Ansprüche zu verfolgen oder zu entscheiden, unabhängig davon, ob sie von der Regierung selbst oder von Privatpersonen geltend gemacht werden. Im Jahr 1924 verabschiedete der Kongress eine gemeinsame Entschließung, in der er den Präsidenten anwies, die Annullierung bestimmter Ölpachtverträge zu veranlassen, die angeblich durch Betrug von der Regierung erlangt worden waren, und alle anderen zivil- und strafrechtlichen Maßnahmen und Verfahren zu ergreifen, die aufgrund der Faktenlage gerechtfertigt waren. Diese Entschließung ermächtigte auch die Ernennung eines Sonderanwalts, der mit der Führung dieser Rechtsstreitigkeiten betraut wurde. Private Gesetze, die eine Überprüfung einer Entschädigungsverfügung nach dem Longshore and Harbor Workers‘ Compensation Act (Gesetz über die Entschädigung von Land- und Hafenarbeitern)1887 vorsehen oder dem Court of Claims die Zuständigkeit übertragen, bestimmte Ansprüche eines Unternehmers gegen die Regierung zu hören und zu entscheiden, nachdem dieser die Entschädigung verweigert hatte, wurden für verfassungsgemäß erklärt.1888
Seerecht
Der Kongress kann die den Bundesgerichten übertragene See- und Admiralitätsgerichtsbarkeit umsetzen, indem er das zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Verfassung bestehende Seerecht revidiert und abändert, aber er kann dabei nicht über die Reichweite dieser Gerichtsbarkeit hinausgehen.1889 Diese Befugnis kann nicht an die Bundesstaaten delegiert werden; daher wurden Gesetze des Kongresses, die vorsahen, dass die Entschädigungsgesetze der Bundesstaaten auf Seesachen anwendbar sind, für verfassungswidrig erklärt.1890
Fußnoten
1845 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819).
1846 17 U.S. at 420. Diese Entscheidung war vierzehn Jahre zuvor durch Marshalls Meinung in United States v. Fisher, 6 U.S. (2 Cr.) 358, 396 (1805), deutlich vorweggenommen worden. Er bestätigte ein Gesetz, das den Forderungen der Vereinigten Staaten gegenüber der Konkursmasse Vorrang einräumte, und schrieb: „Die Regierung hat die Schulden der Union zu begleichen und muss ermächtigt werden, die Mittel einzusetzen, die ihr zur Erreichung dieses Ziels am geeignetsten erscheinen. Sie hat daher das Recht, eine Überweisung vorzunehmen, sei es durch Wechsel oder auf andere Weise, und jene Vorkehrungen zu treffen, die die Transaktion sicher machen.“1847 Siehe „Delegation der gesetzgebenden Gewalt“, oben.1848 Neely v. Henkel, 180 U.S. 109, 121 (1901). Siehe auch Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920).1849 Siehe Diskussion der „Necessary and Proper Clause“ im Rahmen der Handelsmacht, oben.1850 Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement Co., 59 U.S. (18 How.) 272, 281 (1856). Der Kongress kann auch Gesetze erlassen, um seine Kaufkraft zu schützen. Sabri v. United States, 541 U.S. 600 (2004) (bestätigt die Verhängung strafrechtlicher Sanktionen für die Bestechung von Staats- und Kommunalbeamten, die Programme verwalten, die Bundesmittel erhalten).1851 Kohl v. United States, 91 U.S. 367, 373 (1876); United States v. Fox, 95 U.S. 670 (1878).1852 Siehe „Fiskalische und monetäre Befugnisse des Kongresses“, oben.1853 United States v. Fox, 95 U.S. 670, 672 (1878); United States v. Hall, 98 U.S. 343, 357 (1879); United States v. Worrall, 2 U.S. (2 Dall.) 384, 394 (1798); McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819). Dass diese Befugnis uneingeschränkt ausgeübt wurde, bezeugen die Seiten des United States Code, die Titel 18 mit dem Titel „Criminal Code and Criminal Procedure“ gewidmet sind. Darüber hinaus sehen zahlreiche Vorschriften in anderen Titeln strafrechtliche Sanktionen vor.1854 Ex parte Carll, 106 U.S. 521 (1883).1855 United States v. Marigold, 50 U.S. (9 How.) 560, 567 (1850).1856 Logan vs. Vereinigte Staaten, 144 U.S. 263 (1892).1857 Vereinigte Staaten v. Barnow, 239 U.S. 74 (1915).1858 Ex parte Yarbrough, 110 U.S. 651 (1884); United States v. Waddell, 112 U.S. 76 (1884); In re Quarles and Butler, 158 U.S. 532, 537 (1895); Motes v. United States, 178 U.S. 458 (1900); United States v. Mosley, 238 U.S. 383 (1915). Siehe auch Rakes v. United States, 212 U.S. 55 (1909).1859 Ex parte Curtis, 106 U.S. 371 (1882).
1860 18 U.S.C. § 2385.1861 Siehe National Commission on Reform of Federal Criminal Laws, Final Report (Washington: 1970); National Commission on Reform of Federal Criminal Laws, Working Papers (Washington: 1970), 2 Bände.1862 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. (17. Mai 2010). Breyer verfasste die Stellungnahme des Gerichts, der sich die Richter Roberts, Stevens, Ginsburg und Sotomayor anschlossen. Die Richter Kennedy und Alito stimmten dem Urteil zu, während die Richter Thomas und Scalia anderer Meinung waren.1863 In United States v. Kebodeaux, 570 U.S. ___, No. 12-418, slip op. (2013), kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass ein von der Air Force vor einem Sondergericht verurteilter Sexualstraftäter nach seiner Entlassung den staatlichen Gesetzen zur Registrierung von Sexualstraftätern unterlag, deren Verletzung gemäß dem Jacob Wetterling Crimes Against Children and Sexually Violent Offender Registration Act, Pub. L. Nr. 103-322, 108 Stat. 2038-2042 (1994). Kebodeaux wurde später verurteilt, weil er es versäumt hatte, sich gemäß den „sehr ähnlichen“ Bestimmungen des Sex Offender Registration and Notification Act (SORNA), Pub. L. No. 109-248, Title I, 120 Stat. 587, 590, (2006) (kodifiziert in 42 U.S.C. §§ 16901 et seq.), das das Jacob-Wetterling-Gesetz abgelöst hatte. Das Gericht stellte fest, dass der Kongress nach der Necessary and Proper Clause durchaus befugt war, die Registrierungsvorschriften des Jacob-Wetterling-Gesetzes zu ändern, und dass Kebodeaux ordnungsgemäß den SORNA-Vorschriften unterlag, auch wenn diese erst nach seiner Entlassung in Kraft traten.1864 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. at 22.1865 Richter Kennedy drückte in seiner Zustimmung seine Besorgnis darüber aus, dass die Frage, ob ein Gesetz in „vernünftigem Zusammenhang“ mit der Ausübung einer Befugnis steht, siehe Williamson v. Lee Optical Co., 348 U.S. 483, 487-88 (1955) (Due Process Clause), ein zu zurückhaltender Standard ist, um ihn in Bezug auf die Necessary and Proper Clause anzuwenden. Richter Kennedy würde einen strengeren „Rational-Basis“-Standard anwenden, wie er in Fällen der Handelsklausel üblich ist, in denen ein „nachgewiesener Zusammenhang in der Tat, basierend auf empirischen Nachweisen“ nachgewiesen werden muss. Siehe Comstock, 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. at 3 (Kennedy, J., concurring).1866 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 407 (1819).1867 Osborn v. Bank of the United States, 22 U.S. (9 Wheat.) 738, 862 (1824). Siehe auch Pittman v. Home Owners‘ Corp. 308 U.S. 21 (1939).1868 First National Bank v. Follows ex rel. Union Trust Co., 244 U.S. 416 (1917); Missouri ex rel. Burnes Nat’l Bank v. Duncan, 265 U.S. 17 (1924).1869 Smith v. Kansas City Title Co. 255 U.S. 180 (1921).1870 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421, 449 (1884).1871 Veazie Bank v. Fenno, 75 U.S. (8 Wall.) 533 (1869).1872 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421 (1884). Siehe auch Legal Tender Cases (Knox v. Lee), 79 U.S. (12 Wall.) 457 (1871).1873 Norman v. Baltimore & Ohio R.R., 294 U.S. 240, 303 (1935).1874 Pacific R.R. Removal Cases, 115 U.S. 1 (1885); California v. Pacific R.R., 127 U.S. 1, 39 (1888).1875 Luxton v. North River Bridge Co. 153 U.S. 525 (1894).1876 Clallam County v. United States, 263 U.S. 341 (1923).1877 Sloan Shipyards v. United States Fleet Corp. 258 U.S. 549 (1922).1878 Rhode Island v. Massachusetts, 37 U.S. (12 Pet.) 657, 721 (1838).1879 Tennessee v. Davis, 100 U.S. 257, 263 (1880).1880 Jinks v. Richland County, 538 U.S. 456 (2003).1881 Railway Company v. Whitton, 80 U.S. (13 Wall.) 270, 287 (1872).1882 Embry v. Palmer, 107 U.S. 3 (1883).1883 Bank of the United States v. Halstead, 23 U.S. (10 Wheat.) 51, 53 (1825).1884 Express Co. v. Kountze Bros., 75 U.S. (8 Wall.) 342, 350 (1869).1885 Ex parte Bakelite Corp., 279 U.S. 438, 449 (1929). Aber siehe Northern Pipeline Constr. Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50, 67-69 (1982).1886 43 Stat. 5 (1924). Siehe Sinclair v. United States, 279 U.S. 263 (1929).1887 Paramino Co. v. Marshall, 309 U.S. 370 (1940).1888 Pope v. United States, 323 U.S. 1 (1944).1889 Detroit Trust Co. v. The Thomas Barlum, 293 U.S. 21 (1934).1890 Knickerbocker Ice Co. v. Stewart, 253 U.S. 149 (1920); Washington v. Dawson & Co., 264 U.S. 219 (1924).