Cláusula 18. El Congreso tendrá Poder * * * Para hacer todas las Leyes que sean necesarias y apropiadas para llevar a cabo los Poderes anteriores, y todos los demás Poderes conferidos por la Constitución al Gobierno de los Estados Unidos, o a cualquier Departamento o Funcionario del mismo.
CLAUSULA DE NECESIDAD Y PROPIEDAD
Alcance y funcionamiento
La Cláusula de Necesidad y Propiedad, a veces llamada cláusula de «coeficiente» o «elástica», es una ampliación, no una restricción, de los poderes expresamente otorgados al Congreso. La opinión clásica del presidente del Tribunal Supremo Marshall en el caso McCulloch contra Maryland1845 estableció la norma con palabras que resuenan hasta hoy. «Que el fin sea legítimo», escribió, «que esté dentro del ámbito de la Constitución, y todos los medios que sean apropiados, que estén claramente adaptados a ese fin, que no estén prohibidos, sino que sean coherentes con la letra y el espíritu de la Constitución, son constitucionales».1846 Además, la disposición otorga al Congreso una parte de las responsabilidades que recaen en otros departamentos, en virtud de su derecho a promulgar la legislación necesaria para llevar a cabo todos los poderes conferidos al Gobierno Nacional. A la inversa, cuando sea necesario para la ejecución eficiente de sus propios poderes, el Congreso puede delegar cierta medida de poder legislativo a otros departamentos.1847
Prácticamente todos los poderes del Gobierno Nacional han sido ampliados en algún grado por la Cláusula de Necesidad y Conveniencia. En virtud de la autoridad que le otorga dicha cláusula, el Congreso ha adoptado las medidas necesarias para cumplir con las obligaciones de la nación derivadas de los tratados,1848 ha organizado el sistema judicial federal y ha promulgado un amplio conjunto de leyes que definen y castigan los delitos. El control efectivo de la economía nacional ha sido posible gracias a la autoridad para regular el comercio interno de un estado en la medida necesaria para proteger y promover el comercio interestatal.1849 El derecho del Congreso a utilizar todos los medios conocidos y apropiados para recaudar ingresos, incluido el embargo de propiedades para pagar impuestos federales,1850 y a ejercer el poder de expropiación para adquirir propiedades para uso público,1851 han ampliado enormemente el alcance del poder nacional. Pero la aplicación más amplia de la Cláusula de Necesidad y Procedencia se ha producido en el ámbito de los controles monetarios y fiscales. Debido a que los diversos poderes específicos otorgados por el Artículo I, § 8, no se suman a un poder legislativo general sobre tales asuntos, el Tribunal se ha basado en gran medida en esta cláusula para sostener el control integral que el Congreso ha afirmado sobre este tema.1852
Definición del castigo y de los delitos
Aunque los únicos delitos que el Congreso está expresamente autorizado a castigar son las piraterías, los delitos graves en alta mar, los delitos contra el derecho de gentes, la traición y la falsificación de los valores y de la moneda corriente de los Estados Unidos, su facultad para crear, definir y castigar los delitos y las infracciones siempre que sea necesario para llevar a cabo los objetivos del Gobierno Federal se admite universalmente.1853 Entre los delitos que se han castigado en virtud de esta facultad se encuentran la alteración de bonos registrados,1854 la introducción de bonos falsos en el país,1855 la conspiración para perjudicar a los prisioneros bajo la custodia de un alguacil de los Estados Unidos,1856 la suplantación de un funcionario federal con la intención de defraudar,1857 conspiración para perjudicar a un ciudadano en el libre ejercicio o disfrute de cualquier derecho o privilegio garantizado por la Constitución o las leyes de los Estados Unidos,1858 la recepción por parte de funcionarios del gobierno de contribuciones de empleados del gobierno con fines políticos,1859 y la defensa del derrocamiento del gobierno por la fuerza.1860 La Parte I del Título 18 del Código de los Estados Unidos comprende más de 500 secciones que definen los delitos penales contra los Estados Unidos.1861
Una de las interpretaciones más amplias de la Cláusula de Necesidad y Conveniencia surgió en el contexto de la administración del sistema penal federal. En el caso United States v. Comstock,1862 el Tribunal evaluó una ley federal que permitía el internamiento civil de un preso federal más allá de la duración de su encarcelamiento si dicho preso tenía serias dificultades para abstenerse de realizar conductas sexualmente violentas o de abusar de menores.1863 La ley no contenía ningún requisito de que la conducta futura amenazada cayera bajo la jurisdicción federal, lo que planteaba la cuestión de qué base constitucional podía citarse para su aplicación. La opinión mayoritaria en el caso Comstock confirmó la ley tras considerar cinco factores: (1) la amplitud histórica de la Cláusula de Necesidad y Procedencia; (2) la historia de la participación federal en este ámbito; (3) el motivo de la promulgación de la ley; (4) la adecuación de la ley a los intereses estatales; y (5) si el alcance de la ley estaba demasiado atenuado respecto a los poderes del Artículo I.1864
Al evaluar estos factores, el Tribunal observó que la participación federal anterior en el área incluía no sólo el internamiento civil de los acusados que eran incompetentes para ser juzgados o que se volvían locos durante el curso de su encarcelamiento, sino que, a partir de 1949, el confinamiento continuado de los declarados incompetentes o locos más allá del final de su condena. Al confirmar la ley de delincuencia sexual, el Tribunal consideró que la protección del público y la probabilidad de que dichos presos no fueran internados por el Estado representaban una «base racional» para la aprobación de dicha legislación.1865 El Tribunal consideró además que los intereses del Estado estaban protegidos por la legislación, ya que ésta preveía el traslado de las personas internadas a las autoridades estatales dispuestas a aceptarlas. Por último, el Tribunal consideró que el estatuto no estaba demasiado atenuado de los poderes del artículo I subyacentes a las leyes penales que habían sido la base del encarcelamiento, ya que estaba relacionado con la administración responsable del sistema penitenciario de los Estados Unidos.
Constitución de bancos
Como medio apropiado para ejecutar «los grandes poderes, para establecer y recaudar impuestos; para pedir dinero prestado; para regular el comercio; para declarar y dirigir una guerra; y para levantar y mantener ejércitos… El Congreso puede constituir bancos e instituciones afines.1866 Además, puede conferirles facultades privadas que, por sí solas, no tienen relación con las funciones del Gobierno Federal, si esos privilegios son esenciales para el funcionamiento eficaz de dichas corporaciones.1867 Cuando sea necesario para hacer frente a la competencia de los bancos estatales, el Congreso puede autorizar a los bancos nacionales a desempeñar funciones fiduciarias, aunque, al margen de la situación de competencia, no se permita a las entidades federales dedicarse a ese tipo de negocios.1868 El Tribunal no se encargará de evaluar la importancia relativa de las funciones públicas y privadas de una institución financiera que el Congreso ha considerado oportuno crear. Sostuvo la ley que estableció los Bancos Federales de Préstamos Agrícolas para proporcionar fondos para préstamos hipotecarios sobre tierras agrícolas contra el argumento de que el derecho del Secretario del Tesoro, que no había ejercido, para utilizar estos bancos como depositarios de fondos públicos, era simplemente un pretexto para constituir esos bancos para fines privados.1869
Regulaciones monetarias
Reforzado por la cláusula necesaria y apropiada, los poderes » ‘para establecer y recaudar impuestos, para pagar las deudas y proveer para la defensa común y el bienestar general de los Estados Unidos,’ y ‘para pedir prestado dinero en el crédito de los Estados Unidos y para acuñar dinero y regular el valor del mismo…. ‘, de 1870, se ha considerado que otorga al Congreso un control prácticamente total sobre el dinero y la moneda. Un impuesto prohibitivo sobre los billetes de los bancos estatales,1871 la emisión de billetes del tesoro impresos con la calidad de moneda de curso legal en el pago de las deudas privadas1872 y la derogación de las cláusulas de los contratos privados, que exigían el pago en moneda de oro,1873 fueron sostenidos como medidas apropiadas para llevar a cabo algunos o todos los poderes anteriores.
Poder para constituir corporaciones
Además de la creación de bancos, se ha sostenido que el Congreso tiene autoridad para constituir una corporación de ferrocarriles,1874 o una corporación para construir un puente interestatal,1875 como instrumentos para promover el comercio entre los estados, y para crear corporaciones para fabricar aeronaves1876 o naves mercantes1877 como incidental al poder de guerra.
Tribunales y procedimientos judiciales
Debido a que la Constitución «delineó sólo las grandes líneas del poder judicial… dejando los detalles al Congreso, … la distribución y el ejercicio apropiado del poder judicial deben … realizarse mediante leyes aprobadas por el Congreso. … «1878 Como una disposición necesaria y apropiada para el ejercicio de la jurisdicción conferida por el Artículo III, § 2, el Congreso puede ordenar el traslado de un estado a un tribunal federal de un proceso penal contra un funcionario federal por actos realizados bajo el color de la ley federal,1879 puede requerir la caducidad de un estatuto estatal de limitaciones mientras una causa estatal de acción que es suplementaria a una demanda federal está pendiente en el tribunal federal,1880 y puede autorizar el traslado antes del juicio de casos civiles que surgen bajo las leyes de los Estados Unidos.1881 Puede prescribir el efecto que debe darse a los procedimientos judiciales de los tribunales federales1882 y puede dictar todas las leyes necesarias para llevar a cabo las sentencias de los tribunales federales.1883 Cuando un territorio sea admitido como estado, el Congreso podrá designar el tribunal al que se transferirán los registros de los tribunales territoriales y podrá prescribir el modo de ejecución y revisión de las sentencias dictadas por dichos tribunales.1884 En el ejercicio de otras facultades conferidas por la Constitución, aparte del Artículo III, el Congreso puede crear tribunales legislativos y «revestirlos de funciones que se consideren esenciales o útiles para llevar a cabo esas facultades».1885
Leyes especiales relativas a reclamaciones
La Cláusula de Necesidad y Procedencia permite al Congreso aprobar leyes especiales para exigir a otros departamentos del gobierno que procesen o resuelvan determinadas reclamaciones, ya sea que las haga valer el propio gobierno o personas privadas. En 1924,1886 el Congreso adoptó una Resolución Conjunta en la que se ordenaba al Presidente que iniciara un juicio para la cancelación de ciertos arrendamientos petroleros que supuestamente se habían obtenido del gobierno mediante fraude y que iniciara las demás acciones y procedimientos, civiles y penales, que los hechos justificaran. Esta resolución también autorizó el nombramiento de un abogado especial para que se encargara de dicho litigio. Se han considerado constitucionales las leyes privadas que prevén la revisión de una orden de indemnización en virtud de la Longshore and Harbor Workers’ Compensation Act,1887 o que confieren jurisdicción al Tribunal de Reclamaciones, después de que éste haya denegado el cobro, para escuchar y determinar ciertas reclamaciones de un contratista contra el gobierno.1888
Derecho Marítimo
El Congreso puede implementar la jurisdicción de almirantazgo y marítima conferida a los tribunales federales mediante la revisión y modificación de la ley marítima que existía en el momento de la adopción de la Constitución, pero al hacerlo, no puede ir más allá del alcance de esa jurisdicción.1889 Este poder no puede ser delegado a los estados; por lo tanto, las leyes del Congreso que pretendían hacer que las leyes estatales de compensación de trabajadores fueran aplicables a los casos marítimos fueron consideradas inconstitucionales.1890
Notas al pie
1845 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819). 
1846 17 U.S. en 420. Esta decisión había sido claramente prefigurada catorce años antes por la opinión de Marshall en United States v. Fisher, 6 U.S. (2 Cr.) 358, 396 (1805). Apoyando una ley que otorgaba prioridad a las reclamaciones de los Estados Unidos contra el patrimonio de una quiebra, escribió: «El gobierno debe pagar la deuda de la Unión y debe estar autorizado a utilizar los medios que le parezcan más adecuados para lograr ese objetivo. Tiene, en consecuencia, el derecho de hacer la remesa, por medio de letras o de otra manera, y de tomar aquellas precauciones que hagan la transacción segura.» 1847 Ver «Delegación del Poder Legislativo», supra. 1848 Neely v. Henkel, 180 U.S. 109, 121 (1901). Ver también Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920). 1849 Ver la discusión de la «Cláusula Necesaria y Adecuada» bajo el poder de comercio, supra. 1850 Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement Co., 59 U.S. (18 How.) 272, 281 (1856). El Congreso también puede legislar para proteger su poder de gasto. Sabri v. United States, 541 U.S. 600 (2004) (que confirma la imposición de sanciones penales por soborno a funcionarios estatales y locales que administran programas que reciben fondos federales). 1851 Kohl v. United States, 91 U.S. 367, 373 (1876); United States v. Fox, 95 U.S. 670 (1878). 1852 Ver «Poderes fiscales y monetarios del Congreso», supra. 1853 United States v. Fox, 95 U.S. 670, 672 (1878); United States v. Hall, 98 U.S. 343, 357 (1879); United States v. Worrall, 2 U.S. (2 Dall.) 384, 394 (1798); McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819). Que esta facultad se ha ejercido libremente lo atestiguan las páginas del Código de los Estados Unidos dedicadas al Título 18, titulado «Código Penal y Procedimiento Penal». Además, numerosas medidas reglamentarias en otros títulos prescriben sanciones penales. 1854 Ex parte Carll, 106 U.S. 521 (1883). 1855 United States v. Marigold, 50 U.S. (9 How.) 560, 567 (1850). 1856 Logan v. United States, 144 U.S. 263 (1892). 1857 Estados Unidos v. Barnow, 239 U.S. 74 (1915). 1858 Ex parte Yarbrough, 110 U.S. 651 (1884); United States v. Waddell, 112 U.S. 76 (1884); In re Quarles and Butler, 158 U.S. 532, 537 (1895); Motes v. United States, 178 U.S. 458 (1900); United States v. Mosley, 238 U.S. 383 (1915). Ver también Rakes v. United States, 212 U.S. 55 (1909). 1859 Ex parte Curtis, 106 U.S. 371 (1882). 1860 18 U.S.C. § 2385. 1861 Ver National Commission on Reform of Federal Criminal Laws, Final Report (Washington: 1970); National Commission on Reform of Federal Criminal Laws, Working Papers (Washington: 1970), 2 vols. 1862 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. (17 de mayo de 2010). Breyer escribió la opinión del Tribunal, junto con los jueces Roberts, Stevens, Ginsburg y Sotomayor. Los jueces Kennedy y Alito coincidieron en la sentencia, mientras que los jueces Thomas y Scalia disintieron. 1863 En United States v. Kebodeaux, 570 U.S. ___, núm. 12-418, slip op. (2013), el Tribunal concluyó que un delincuente sexual, condenado por las Fuerzas Aéreas en un consejo de guerra especial, había estado, tras su liberación, sujeto a las leyes estatales de registro de delincuentes sexuales, cuya violación estaba prohibida en virtud de la Ley Jacob Wetterling de delitos contra menores y de registro de delincuentes sexualmente violentos, Pub. L. nº 103-322, 108 Stat. 2038-2042 (1994). Kebodeaux fue posteriormente condenado por no registrarse en virtud de las disposiciones «muy similares» de la Ley de Registro y Notificación de Delincuentes Sexuales (SORNA), Pub. L. No. 109-248, Título I, 120 Stat. 587, 590, (2006) (codificada en 42 U.S.C. §§ 16901 et seq.), que había sustituido a la Ley Jacob Wetterling. El Tribunal sostuvo que el Congreso estaba bien autorizado, en virtud de la Cláusula de Necesidad y Procedencia, a modificar los requisitos de registro de la Ley Jacob Wetterling, y que Kebodeaux estaba debidamente sujeto a los requisitos de la SORNA, aunque se hubieran promulgado después de su puesta en libertad. 1864 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. en 22. 1865 El juez Kennedy, en concurrencia, expresó su preocupación por el hecho de que si una ley está «racionalmente relacionada» con la aplicación de un poder, véase Williamson v. Lee Optical Co., 348 U.S. 483, 487-88 (1955) (Cláusula del Debido Proceso), es un criterio demasiado deferente para ser utilizado en lo que respecta a la Cláusula Necesaria y Adecuada. El juez Kennedy utilizaría un estándar más riguroso de «base racional», que se encuentra en los casos de la Cláusula de Comercio, donde se debe demostrar un «vínculo de hecho, basado en la demostración empírica». Véase Comstock, 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. en 3 (Kennedy, J., concurrente). 1866 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 407 (1819). 1867 Osborn v. Bank of the United States, 22 U.S. (9 Wheat.) 738, 862 (1824). Ver también Pittman v. Home Owners’ Corp., 308 U.S. 21 (1939). 1868 First National Bank v. Follows ex rel. Union Trust Co., 244 U.S. 416 (1917); Missouri ex rel. Burnes Nat’l Bank v. Duncan, 265 U.S. 17 (1924). 1869 Smith v. Kansas City Title Co., 255 U.S. 180 (1921). 1870 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421, 449 (1884). 1871 Veazie Bank v. Fenno, 75 U.S. (8 Wall.) 533 (1869). 1872 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421 (1884). Ver también Legal Tender Cases (Knox v. Lee), 79 U.S. (12 Wall.) 457 (1871). 1873 Norman v. Baltimore & Ohio R.R., 294 U.S. 240, 303 (1935). 1874 Pacific R.R. Removal Cases, 115 U.S. 1 (1885); California v. Pacific R.R., 127 U.S. 1, 39 (1888). 1875 Luxton v. North River Bridge Co., 153 U.S. 525 (1894). 1876 Clallam County v. United States, 263 U.S. 341 (1923). 1877 Sloan Shipyards v. United States Fleet Corp., 258 U.S. 549 (1922). 1878 Rhode Island v. Massachusetts, 37 U.S. (12 Pet.) 657, 721 (1838). 1879 Tennessee v. Davis, 100 U.S. 257, 263 (1880). 1880 Jinks v. Richland County, 538 U.S. 456 (2003). 1881 Railway Company v. Whitton, 80 U.S. (13 Wall.) 270, 287 (1872). 1882 Embry v. Palmer, 107 U.S. 3 (1883). 1883 Bank of the United States v. Halstead, 23 U.S. (10 Wheat.) 51, 53 (1825). 1884 Express Co. v. Kountze Bros., 75 U.S. (8 Wall.) 342, 350 (1869). 1885 Ex parte Bakelite Corp., 279 U.S. 438, 449 (1929). Pero véase Northern Pipeline Constr. Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50, 67-69 (1982). 1886 43 Stat. 5 (1924). Ver Sinclair v. United States, 279 U.S. 263 (1929). 1887 Paramino Co. v. Marshall, 309 U.S. 370 (1940). 1888 Pope v. United States, 323 U.S. 1 (1944). 1889 Detroit Trust Co. v. The Thomas Barlum, 293 U.S. 21 (1934). 1890 Knickerbocker Ice Co. v. Stewart, 253 U.S. 149 (1920); Washington v. Dawson & Co., 264 U.S. 219 (1924).