Pykälä 18. Kongressilla on valta * * * säätää kaikkia lakeja, jotka ovat välttämättömiä ja asianmukaisia edellä mainittujen valtuuksien ja kaikkien muiden perustuslaissa Yhdysvaltojen hallitukselle tai sen ministeriölle tai virkamiehelle annettujen valtuuksien toteuttamiseksi.
TARPEELLISUUS- JA OIKEUSLAUSEKE
Soveltamisala ja toiminta
Tarpeellisuus- ja tarkoituksenmukaisuuslauseke (Necessary and Proper Clause), jota toisinaan kutsutaan myös ”kerroinlausekkeeksi” tai ”elastiseksi” lausekkeeksi, laajentaa kongressille nimenomaisesti myönnettyä toimivaltaa, ei supista sitä. Ylituomari Marshallin klassinen lausunto asiassa McCulloch v. Maryland1845 asetti standardin sanoilla, jotka kaikuvat tänäkin päivänä. ”Olkoon päämäärä oikeutettu”, hän kirjoitti, ”olkoon se perustuslain soveltamisalan sisällä, ja kaikki keinot, jotka ovat tarkoituksenmukaisia, jotka on selvästi sovitettu tähän päämäärään, joita ei ole kielletty, vaan jotka ovat sopusoinnussa perustuslain kirjaimen ja hengen kanssa, ovat perustuslaillisia”.1846 Lisäksi säännöksessä annetaan kongressille osa muille ministeriöille kuuluvasta vastuusta, koska sillä on oikeus antaa lainsäädäntöä, joka on välttämätön kaikkien kansalliselle hallitukselle annettujen toimivaltuuksien toteuttamiseksi. Vastaavasti kongressi voi delegoida jonkin verran lainsäädäntövaltaa muille ministeriöille, jos se on tarpeen sen omien toimivaltuuksien tehokkaan toteuttamisen kannalta.1847
Käytännöllisesti katsoen kaikkia kansallisen hallituksen toimivaltuuksia on jossain määrin laajennettu Necessary and Proper Clause -lausekkeella. Kyseisen lausekkeen sille antaman toimivallan nojalla kongressi on toteuttanut toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä kansakunnan sopimusvelvoitteiden täyttämiseksi,1848 järjestänyt liittovaltion oikeuslaitoksen ja säätänyt laajan joukon lakeja, joissa määritellään rikokset ja rangaistaan niistä. Kansantalouden tehokas valvonta on ollut mahdollista, koska kongressilla on valtuudet säännellä osavaltioiden sisäistä kauppaa siinä määrin kuin se on tarpeen osavaltioiden välisen kaupan suojelemiseksi ja edistämiseksi.1849 Kongressin oikeus käyttää kaikkia tunnettuja ja tarkoituksenmukaisia keinoja tulojen keräämiseksi, mukaan luettuna omaisuuden ulosmittaus liittovaltion veroja varten,1850 ja pakkolunastusoikeuden käyttäminen omaisuuden hankkimiseksi yleiseen käyttöön1851 ovat laajentaneet huomattavasti kansallisen vallan soveltamisalaa. Tarpeellisuus- ja asianmukaisuuslauseketta on kuitenkin sovellettu laajimmin raha- ja verovalvonnan alalla. Koska I artiklan 8 §:ssä myönnetyt erilaiset erityiset valtuudet eivät muodosta yleistä lainsäädäntövaltaa tällaisissa asioissa, tuomioistuin on tukeutunut vahvasti tähän lausekkeeseen tukeakseen kongressin harjoittamaa kattavaa valvontaa tällä alalla.1852
Rangaistusten ja rikosten määrittely
Vaikka ainoat rikokset, joista kongressi on nimenomaisesti valtuutettu rankaisemaan, ovat merirosvous, avomerellä tehdyt rikokset, kansojen lakia vastaan tehdyt rikokset, maanpetos ja Yhdysvaltojen arvopapereiden ja juoksevien kolikoiden väärentäminen, kongressin valtuudet luoda, määritellä ja rangaista rikoksista ja rikkomuksista, aina kun se on tarpeen liittovaltion päämäärien saavuttamiseksi, on yleisesti tunnustettu.1853 Esimerkkinä rikoksista, joista on rangaistu tämän valtuuden nojalla, ovat rekisteröityjen joukkovelkakirjojen muuttaminen,1854 väärennettyjen joukkovelkakirjojen tuominen maahan,1855 salaliitto, jonka tarkoituksena on vahingoittaa Yhdysvaltojen seriffin huostassa olevia vankeja,1856 liittovaltion virkamiehenä esiintyminen petostarkoituksessa,1857 salaliitto, jonka tarkoituksena on loukata kansalaista perustuslaissa tai Yhdysvaltain laeissa turvattujen oikeuksien tai etuoikeuksien vapaassa käyttämisessä tai nauttimisessa,1858 valtion virkamiesten ottama vastaan lahjoituksia valtion työntekijöiltä poliittisiin tarkoituksiin,1859 ja hallituksen väkivaltaisen syrjäyttämisen puolustaminen.1860 Yhdysvaltojen lakikokoelman 18 osaston I osa käsittää yli 500 pykälää, joissa määritellään Yhdysvaltoihin kohdistuvat rikokset.1861
Yksi tarpeellisen ja asianmukaisen lausekkeen laajimmista tulkinnoista syntyi liittovaltion rangaistusjärjestelmän hallinnon yhteydessä. Asiassa Yhdysvallat v. Comstock,1862 tuomioistuin arvioi liittovaltion lakia, joka mahdollisti liittovaltion vangin siviilioikeudellisen sitomisen vankeusrangaistuksen päättymisen jälkeen, jos kyseisellä vangilla olisi vakavia vaikeuksia pidättäytyä seksuaalisesti väkivaltaisesta käytöksestä tai lasten hyväksikäytöstä.1863 Lakiin ei sisältynyt vaatimusta siitä, että uhkaava tuleva käytös kuuluisi liittovaltion tuomiovallan alaisuuteen, mikä herätti kysymyksen siitä, mihin perustuslailliseen perusteeseen sen täytäntöönpanossa voitiin vedota. Enemmistön lausunnossa Comstockin tapauksessa laki pidettiin voimassa sen jälkeen, kun oli otettu huomioon viisi tekijää: (1) tarpeellisen ja asianmukaisen lausekkeen historiallinen laajuus, (2) liittovaltion osallistumisen historia tällä alalla, (3) syy, jonka vuoksi laki annettiin, (4) osavaltioiden etujen huomioon ottaminen laissa ja (5) se, oliko lain soveltamisala liian vähäinen suhteessa I artiklan mukaisiin valtuuksiin.1864 .
Arvioidessaan näitä tekijöitä tuomioistuin totesi, että liittovaltion aiempaan osallistumiseen tällä alalla ei kuulunut ainoastaan sellaisten syytettyjen siviilioikeudellinen vangitseminen, jotka olivat kykenemättömiä oikeudenkäyntiin tai jotka tulivat mielisairaiksi vankeutensa aikana, vaan vuodesta 1949 alkaen myös niiden henkilöiden jatkuva vangitseminen, jotka oli todettu kykenemättömiksi tai mielisairaiksi, vankeusrangaistuksen päättymisen jälkeen. Pitäessään voimassa seksuaalirikollisia koskevan lain, tuomioistuin katsoi, että yleisön suojelu ja todennäköisyys siitä, että valtio ei sitoisi tällaisia vankeja, olivat ”järkevä perusta” tällaisen lainsäädännön antamiselle.1865 Tuomioistuin katsoi lisäksi, että lainsäädännöllä suojattiin osavaltion etua, koska laissa säädettiin, että hoitoon määrätyt henkilöt oli siirrettävä osavaltion viranomaisille, jotka olivat valmiita ottamaan heidät vastaan. Lopuksi tuomioistuin katsoi, että laki ei ollut liian etäinen suhteessa I artiklan mukaisiin valtuuksiin, joihin rikoslainsäädäntö perustui ja jotka olivat olleet vankeusrangaistuksen perustana, koska se liittyi Yhdysvaltojen vankilajärjestelmän vastuulliseen hallintoon.
Pankkien perustaminen
Sopivana keinona toteuttaa ”suuria valtuuksia, jotka koskevat verojen määräämistä ja keräämistä, rahan lainaamista, kaupankäynnin sääntelemistä, sodan julistamista ja johtamista sekä armeijan kokoamista ja tukemista … . ”, kongressi voi perustaa pankkeja ja vastaavia laitoksia.1866 Lisäksi se voi antaa niille yksityisiä valtuuksia, joilla ei yksinään ole mitään yhteyttä liittohallituksen tehtäviin, jos nämä etuoikeudet ovat välttämättömiä tällaisten yhtiöiden tehokkaan toiminnan kannalta.1867 Jos se on tarpeen osavaltioiden pankkien kilpailutilanteen vuoksi, kongressi voi antaa kansallisille pankeille luvan hoitaa luottamustehtäviä, vaikka kilpailutilanteen lisäksi liittovaltion laitokset eivät ehkä saisi harjoittaa tällaista liiketoimintaa.1868 Tuomioistuin ei ryhdy arvioimaan kongressin tarpeelliseksi katsoman rahoituslaitoksen julkisten ja yksityisten tehtävien suhteellista merkitystä. Tuomioistuin piti voimassa lain, jolla perustettiin liittovaltion maatilojen lainapankit (Federal Farm Loan Banks) tarjoamaan varoja maatalousmaalle myönnettäviä kiinnityslainoja varten, vastustaen väitettä, jonka mukaan valtiovarainministerin oikeus käyttää näitä pankkeja julkisten varojen tallettajina, jota hän ei ollut käyttänyt, oli pelkkä tekosyy näiden pankkien perustamiselle yksityisiin tarkoituksiin.1869
Valuuttasäännökset
Vahvistettu tarpeellisuus- ja asianmukaisuuslausekkeella, valtuudet ”’säätää ja kerätä veroja, maksaa velat ja huolehtia Yhdysvaltojen yhteisestä puolustuksesta ja yleisestä hyvinvoinnista’, ja ’lainata rahaa Yhdysvaltojen luotolla ja leikata rahaa ja säännellä sen arvoa … . ”Vuoden 1870 on katsottu antavan kongressille käytännössä täydellisen määräysvallan rahan ja valuutan suhteen”. Osavaltioiden pankkien seteleille asetettu kieltävä vero,1871 lailliseksi maksuvälineeksi merkittyjen seteleiden liikkeeseen laskeminen yksityisten velkojen maksamiseksi1872 ja sellaisten yksityisten sopimusten lausekkeiden kumoaminen, joissa vaadittiin maksua kultakolikoilla,1873 on pidetty asianmukaisina toimenpiteinä joidenkin tai kaikkien edellä mainittujen valtuuksien toteuttamiseksi.
Valtuus perustaa yhtiöitä
Pankkien perustamisen lisäksi kongressilla on katsottu olevan valtuudet perustaa rautatieyhtiö1874 tai yhtiö osavaltioiden välisen sillan rakentamista varten1875 osavaltioiden välisen kaupan edistämisen välineinä ja perustaa yhtiöitä lentokoneiden1876 tai kauppalaivojen1877 valmistusta varten sodanjohtovaltansa ohella.
Tuomioistuimet ja oikeudenkäynnit
Koska perustuslaissa ”hahmotettiin vain oikeudellisen vallan pääpiirteet … . jättäen yksityiskohdat kongressin ratkaistavaksi, . . . oikeusvallan jakamisesta ja asianmukaisesta käyttämisestä on säädettävä . . . kongressin säätämillä laeilla”. … ”1878 Kongressi voi III artiklan 2 §:n nojalla annetun toimivallan käyttämisen välttämättömänä ja asianmukaisena edellytyksenä määrätä, että liittovaltion virkamiestä vastaan liittovaltion lain nojalla tehdystä rikosoikeudellisesta teosta nostettu rikossyyte siirretään osavaltiosta liittovaltion tuomioistuimeen.1879 Kongressi voi vaatia osavaltioiden vanhentumisaikojen lykkäämistä siksi ajaksi, kun liittovaltion vaatimusta täydentävä osavaltiossa nostettu kanteen nostamista koskeva kanne on vireillä liittovaltion tuomioistuimessa.1880 Kongressi voi myös valtuuttaa siirtämään ennen oikeudenkäynnin aloittamista käsiteltäviksi siviilioikeudellisissa riita-asioissa käsiteltävinä olevat asiat ennen oikeudenkäynnin aloittamista Yhdysvaltojen lakien mukaisesti.1881 Se voi määrätä liittovaltion tuomioistuinten oikeudenkäynneille annettavista vaikutuksista1882 ja voi säätää kaikkia lakeja, jotka ovat tarpeen liittovaltion tuomioistuinten tuomioiden täytäntöön panemiseksi.1883 Kun alue hyväksytään osavaltioksi, kongressi voi nimetä tuomioistuimen, jolle alueellisten tuomioistuinten asiakirjat siirretään, ja määrätä kyseisten tuomioistuinten antamien tuomioiden täytäntöönpano- ja muutoksenhakumenettelystä.1884 Käyttäessään muita perustuslaissa annettuja valtuuksia, III artiklaa lukuun ottamatta, kongressi voi perustaa lainsäädännöllisiä tuomioistuimia ja ”varustaa ne tehtävillä, joita pidetään välttämättöminä tai hyödyllisinä näiden valtuuksien toteuttamisessa. ”1885
Vaatimuksia koskevat erityislait
Tarpeellisuus- ja asianmukaisuuslausekkeen (Necessary and Proper Clause) nojalla kongressi voi säätää erityislakeja, joilla se voi vaatia hallituksen muita osastoja ajamaan syytteeseen tai tuomitsemaan tietyt vaateet, riippumatta siitä, ovatko vaateet peräisin hallitukselta itseltään vaiko yksityisiltä henkilöiltä. Vuonna 1924,1886 kongressi hyväksyi yhteisen päätöslauselman, jossa se määräsi presidentin panemaan vireille kanteen tiettyjen öljynvuokrasopimusten peruuttamiseksi, jotka oli väitetysti saatu hallitukselta petoksella, ja panemaan vireille kaikki muut siviili- ja rikosoikeudelliset kanteet ja oikeudenkäynnit, jotka tosiseikkojen perusteella olivat perusteltuja. Päätöslauselmassa annettiin myös lupa nimittää erityisasiamies, joka vastaa tällaisesta oikeudenkäynnistä. Yksityiset säädökset, joissa säädetään Longshore and Harbor Workers’ Compensation Act -lain1887 mukaisen korvausmääräyksen uudelleenkäsittelystä tai joilla annetaan Court of Claims -oikeudelle toimivalta kuulla ja ratkaista tietyt urakoitsijan hallitusta vastaan esittämät vaateet sen jälkeen, kun se on evännyt korvauksen takaisinperinnän, on katsottu perustuslaillisiksi1888.
Merioikeus
Kongressi voi panna täytäntöön liittovaltion tuomioistuimille annetun merioikeudellisen ja merenkulkualan toimivallan tarkistamalla ja muuttamalla perustuslain säätämisajankohtana voimassa ollutta merioikeutta, mutta näin tehdessään se ei voi ylittää tämän toimivallan rajaa.1889 Tätä toimivaltaa ei voida delegoida osavaltioille; näin ollen kongressin säädökset, joilla pyrittiin saattamaan osavaltioiden työntekijöiden korvauslainsäädäntö sovellettavaksi merioikeudellisiin tapauksiin, katsottiin perustuslain vastaisiksi.1890
Alaviitteet
1845 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819).
1846 17 U.S. at 420. Tätä päätöstä oli selvästi ennakoitu neljätoista vuotta aiemmin Marshallin lausunnossa asiassa United States v. Fisher, 6 U.S. (2 Cr.) 358, 396 (1805). Kannattaessaan lakia, jolla annettiin etusija Yhdysvaltojen saataville konkurssipesää vastaan, hän kirjoitti: ”Hallituksen tehtävänä on maksaa unionin velka, ja sillä on oltava oikeus käyttää niitä keinoja, jotka vaikuttavat itsestään sopivimmilta tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Sillä on näin ollen oikeus suorittaa tilisiirto vekseleillä tai muulla tavoin ja ryhtyä niihin varotoimiin, jotka tekevät tapahtumasta turvallisen.”1847 Katso ”Lainsäädäntövallan delegointi”, edellä.1848 Neely v. Henkel, 180 U.S. 109, 121 (1901). Ks. myös Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920).1849 Ks. keskustelu ”Necessary and Proper Clause” -lausekkeesta kauppapoliittisen vallan puitteissa, supra.1850 Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement Co., 59 U.S. (18 How.) 272, 281 (1856). Kongressi voi myös säätää lakeja menovaltansa suojaamiseksi. Sabri v. Yhdysvallat, 541 U.S. 600 (2004) (vahvisti rikosoikeudellisten rangaistusten määräämisen liittovaltion varoja saavia ohjelmia hallinnoivien osavaltioiden ja paikallisviranomaisten lahjonnasta).1851 Kohl v. Yhdysvallat, 91 U.S. 367, 373 (1876); Yhdysvallat v. Fox, 95 U.S. 670 (1878).1852 Katso ”Fiscal and Monetary Powers of Congress”, edellä.1853 Yhdysvallat v. Fox, 95 U.S. 670, 672 (1878); Yhdysvallat v. Hall, 98 U.S. 343, 357 (1879); Yhdysvallat v. Worrall, 2 U.S. (2 Dall.) 384, 394 (1798); McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819). Siitä, että tätä valtaa on käytetty vapaasti, ovat osoituksena Yhdysvaltojen lakikokoelman sivut, jotka on omistettu osastolle 18, jonka otsikkona on ”rikoslaki ja rikosprosessi”. Lisäksi lukuisissa muihin osastoihin sisältyvissä säädöksissä säädetään rikosoikeudellisista seuraamuksista.1854 Ex parte Carll, 106 U.S. 521 (1883).1855 Yhdysvallat v. Marigold, 50 U.S. (9 How.) 560, 567 (1850).1856 Logan v. Yhdysvallat, 144 U.S. 263 (1892).1857 Yhdysvallat v. Barnow, 239 U.S. 74 (1915).1858 Ex parte Yarbrough, 110 U.S. 651 (1884); Yhdysvallat v. Waddell, 112 U.S. 76 (1884); In re Quarles and Butler, 158 U.S. 532, 537 (1895); Motes v. Yhdysvallat, 178 U.S. 458 (1900); Yhdysvallat v. Mosley, 238 U.S. 383 (1915). Ks. myös Rakes v. Yhdysvallat, 212 U.S. 55 (1909).1859 Ex parte Curtis, 106 U.S. 371 (1882).1860 18 U.S.C. § 2385.1861 Ks. liittovaltion rikoslainsäädännön uudistamista käsittelevä kansallinen komitea (National Commission on Reform of Federal Criminal Laws), loppuraportti (Washington: 1970); liittovaltion rikoslainsäädännön uudistamista käsittelevä kansallinen komitea (National Commission on Reform of Federal Criminal Laws), työpaperit (Washington: 1970), 2 vols.
1862 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. (17. toukokuuta 2010). Breyer kirjoitti tuomioistuimen lausunnon, johon yhtyivät tuomarit Roberts, Stevens, Ginsburg ja Sotomayor. Tuomarit Kennedy ja Alito yhtyivät tuomioon, kun taas tuomarit Thomas ja Scalia olivat eri mieltä.1863 Asiassa United States v. Kebodeaux, 570 U.S. ___, No. 12-418, slip op. (2013) tuomioistuin katsoi, että ilmavoimien erityisessä sotaoikeudessa tuomittu seksuaalirikollinen oli vapautumisensa jälkeen kuulunut osavaltioiden seksuaalirikollisten rekisteröintilakien piiriin, joiden rikkominen oli kielletty Jacob Wetterling Crimes Against Children and Sexually Violent Offender Registration Act, Pub. L. No. 103-322, 108 Stat. 2038-2042 (1994). Kebodeaux tuomittiin myöhemmin rekisteröinnin laiminlyönnistä seksuaalirikollisten rekisteröintiä ja ilmoittamista koskevan lain (Sex Offender Registration and Notification Act, SORNA) ”hyvin samankaltaisten” säännösten nojalla, Pub. L. No. 109-248, Title I, 120 Stat. 587, 590, (2006) (kodifioitu 42 U.S.C. §§ 16901 et seq.), joka korvasi Jacob Wetterlingin lain. Tuomioistuin katsoi, että kongressi oli Necessary and Proper Clause -lausekkeen nojalla hyvinkin toimivaltainen muuttaessaan Jacob Wetterling Act -lain rekisteröintivaatimuksia, ja Kebodeauxiin sovellettiin asianmukaisesti SORNA:n vaatimuksia, vaikka ne säädettiinkin hänen vapauttamisensa jälkeen.1864 560 U.S. ___, nro 08-1224, slip op. at 22.1865 Tuomari Kennedy ilmaisi kannatuspuheenvuorossaan huolensa siitä, että se, liittyykö laki ”rationaalisesti” vallan täytäntöönpanoon, ks. Williamson v. Lee Optical Co., 348 U.S. 483, 487-88 (1955) (Due Process Clause), on liian heiveröinen kriteeri käytettäväksi tarpeellisen ja asianmukaisen lausekkeen osalta. Tuomari Kennedy käyttäisi tiukempaa ”rationaalisen perustan” standardia, jota käytetään kauppalakia koskevissa asioissa, joissa on osoitettava ”osoitettu tosiasiallinen yhteys, joka perustuu empiiriseen näyttöön”. Katso Comstock, 560 U.S. ___, nro 08-1224, slip op. at 3 (Kennedy, J., concurring).1866 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 407 (1819).1867 Osborn v. Bank of the United States, 22 U.S. (9 Wheat.) 738, 862 (1824). Ks. myös Pittman v. Home Owners’ Corp., 308 U.S. 21 (1939).1868 First National Bank v. Follows ex rel. Union Trust Co., 244 U.S. 416 (1917); Missouri ex rel. Burnes Nat’l Bank v. Duncan, 265 U.S. 17 (1924).1869 Smith v. Kansas City Title Co., 255 U.S. 180 (1921).1870 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421, 449 (1884).1871 Veazie Bank v. Fenno, 75 U.S. (8 Wall.) 533 (1869).1872 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421 (1884). Ks. myös Legal Tender Cases (Knox v. Lee), 79 U.S. (12 Wall.) 457 (1871).1873 Norman v. Baltimore & Ohio R.R., 294 U.S. 240, 303 (1935).1874 Pacific R.R. Removal Cases, 115 U.S. 1 (1885); California v. Pacific R.R., 127 U.S. 1, 39 (1888).1875 Luxton v. North River Bridge Co., 153 U.S. 525 (1894).1876 Clallam County v. Yhdysvallat, 263 U.S. 341 (1923).1877 Sloan Shipyards v. United States Fleet Corp., 258 U.S. 549 (1922).1878 Rhode Island v. Massachusetts, 37 U.S. (12 Pet.) 657, 721 (1838).1879 Tennessee v. Davis, 100 U.S. 257, 263 (1880).1880 Jinks v. Richland County, 538 U.S. 456 (2003).1881 Railway Company v. Whitton, 80 U.S. (13 Wall.) 270, 287 (1872).1882 Embry v. Palmer, 107 U.S. 3 (1883).1883 Bank of the United States v. Halstead, 23 U.S. (10 Wheat.) 51, 53 (1825).1884 Express Co. v. Kountze Bros., 75 U.S. (8 Wall.) 342, 350 (1869).1885 Ex parte Bakelite Corp., 279 U.S. 438, 449 (1929). Ks. kuitenkin Northern Pipeline Constr. Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50, 67-69 (1982).1886 43 Stat. 5 (1924). Ks. Sinclair v. Yhdysvallat, 279 U.S. 263 (1929).1887 Paramino Co. v. Marshall, 309 U.S. 370 (1940).1888 Pope v. Yhdysvallat, 323 U.S. 1 (1944).1889 Detroit Trust Co. v. Thomas Barlum, 293 U.S. 21 (1934).1890 Knickerbocker Ice Co. v. Stewart, 253 U.S. 149 (1920); Washington v. Dawson & Co., 264 U.S. 219 (1924).