Hallitus
Aleksanteri I:n epävirallisen komitean keskustelut olivat osa jatkuvaa keskustelua, joka säilyi tärkeänä keisarikunnan loppuun asti. Tätä voidaan kutsua valistuneen oligarkian ja valistuneen itsevaltiuden väliseksi keskusteluksi. Oligarkian kannattajat palasivat Katariina II:n valtakauden hieman idealisoituun malliin. He halusivat, että aristokratian käsiin annettaisiin enemmän valtaa, jotta saavutettaisiin tietty tasapaino monarkin ja yhteiskunnallisen eliitin välillä, sillä he uskoivat, että molemmat yhdessä kykenivät harjoittamaan politiikkaa, joka hyödyttäisi koko kansaa. Heidän vastustajansa, joista lahjakkain oli nuori kreivi Pavel Stroganov, vastustivat tsaarin vallan rajoittamista. Siinä missä oligarkit halusivat tehdä senaatista tärkeän vallan keskuksen ja saada sen valitsemaan korkeat virkamiehet ja maan aatelisto, Stroganov väitti, että jos näin tehtäisiin, hallitsijan ”kädet olisivat sidotut, niin ettei hän enää voisi toteuttaa niitä suunnitelmia, joita hänellä oli kansakunnan hyväksi”. Joka tapauksessa valistuneet oligarkit ja valistuneet absolutistit eivät saaneet tahtoaan läpi: Venäjän hallitus pysyi itsevaltaisena mutta taantumuksellisena. Aleksanteri ei kuitenkaan koskaan täysin hylännyt ajatusta edustuksellisista instituutioista. Hän kannusti Speranskia laatimaan vuonna 1809 perustuslakiluonnoksen, joka sisälsi neuvoa-antavien vaaleilla valittujen elinten pyramidin ja kansalliskokouksen, jolla oli jonkin verran lainsäädäntövaltaa. Vuonna 1819 hän pyysi Nikolai Novosiltsevia, epävirallisen komitean entistä jäsentä, joka oli tehnyt loistavan uran byrokraattina, laatimaan toisen perustuslain, joka osoittautui melko samanlaiseksi kuin ensimmäinen, vaikkakin jonkin verran konservatiivisemmaksi ja vähemmän sentralistiseksi. Kumpaakaan ei koskaan pantu täytäntöön, vaikka Aleksanteri otti ensimmäisestä perustuslaista joitakin piirteitä, erityisesti valtioneuvoston instituution, ja käytti niitä tarkoituksettomasti.
Vuonna 1802 Aleksanteri perusti kahdeksan hallituksen osastoa eli ministeriötä, joista viisi oli olennaisesti uusia. Ministeriöiden organisaatiota parannettiin huomattavasti vuonna 1811 Speranskin toimesta. Sisäministeriö tuli 1820-luvulla vastaamaan yleisestä järjestyksestä, kansanterveydestä, elintarvikevarastoista sekä teollisuuden ja maatalouden kehittämisestä. Riittämättömät varat ja henkilöstö sekä maaorjia omistavan aateliston hallitseva asema maaseudulla rajoittivat suuresti tämän ministeriön tehokasta valtaa. Virallisesta ministerineuvostosta tai mistään kabinettia vastaavasta ei ollut kysymys, eikä pääministeriä ollut. Ministerikomitea koordinoi jossain määrin eri ministeriöiden asioita, mutta sen merkitys riippui olosuhteista ja henkilöistä. Kun tsaari oli ulkomailla, komitea vastasi sisäisistä asioista. Aleksei Arakejev oli jonkin aikaa komitean sihteerinä, mutta hän ei lakannut olemasta Venäjän vahvin mies tsaarin aikana, kun hän ei enää hoitanut tätä virallista virkaa. Komitealla oli puheenjohtaja, mutta tämä virka ei antanut merkittävää valtaa tai arvovaltaa.
Nikolai I:n aikana ministerikomitea jatkoi toimintaansa, mutta yksittäiset ministerit olivat vastuussa vain keisarille. Vallan keskipiste siirtyi jossain määrin keisarin henkilökohtaiseen kansliaan, joka oli rakentunut mahtavaksi koneistoksi. Heinäkuussa 1826 perustettu, kreivi Aleksandr Benckendorffin johtama kanslian kolmas osasto vastasi turvallisuuspoliisista. Sen päällikkönä toimi myös santarmipäällikkö, ja nämä kaksi virastoa yhdistettiin myöhemmin virallisesti. Turvallisuuspoliisin tehtävänä oli hankkia tietoja poliittisen mielipiteen tilasta sekä jäljittää ja tukahduttaa kaikki poliittinen toiminta, jota voitiin pitää hallinnolle vaarallisena. Tsaari piti kolmatta osastoa myös oikeuden välineenä laajassa merkityksessä, kaikkien niiden puolustajana, joita vaikutusvaltaiset ja rikkaat kohtelivat epäoikeudenmukaisesti. Osa osaston raporteista osoittaa, että jotkut virkamiehet suhtautuivat näihin tehtäviin vakavasti, mutta kokonaisuutena osasto osoitti enemmän lahjakkuutta ajan ja vaivannäön tuhlaamiseen sekä opposition tukahduttamiseen ja mielipiteiden tukahduttamiseen kuin voimattomien epäkohtien korjaamiseen. Lisäksi osasto oli usein huonoissa väleissä muiden julkishallinnon alojen kanssa.
Venäjää Aleksanteri I:n ja Nikolai I:n aikana hallitsi sen byrokratia. Pietari Suuren jälkeen peräkkäisten hallitsijoiden pyrkimykset perustaa eurooppalaistyyppinen valtionhallinto olivat onnistuneet osittain. Vuoden 1850 venäläisessä byrokratiassa yhdistyivät jotkin vuoden 1750 keskieurooppalaisen byrokratian piirteet ja jotkin Pietaria edeltävän Venäjän piirteet. Voidaan puhua ”palvelun eetoksesta” ja jäljittää se 1500-luvun Moskovaan. Tämän eetoksen perustana oli kuitenkin suurimmalle osalle venäläisistä virkamiehistä tsaarin nöyristelevä tottelevaisuus eikä valtion palveleminen sellaisena kuin se ymmärrettiin Preussin kaltaisessa maassa. Useimmille valtion virkamiehille oli käsittämätöntä, että valtio oli jotakin hallitsijasta ja hallitsijoista erillistä ja ylivertaista. Venäläisillä byrokraateilla oli pakkomielle arvosta ja asemasta. Koska palkat olivat varsin niukkoja, tämä oli ainoa kannustin, jonka hallitus pystyi antamaan. Sijoitus ei ollut niinkään palkinto tehokkaasta palvelusta kuin etuoikeus, johon oli tartuttava ja jota piti varjella mustasukkaisesti. Jotta kyvykkäät, erityisesti vaatimattomasta alkuperästä olevat henkilöt eivät nousisi liian nopeasti, palvelusvuosien määrää korostettiin suuresti. Poikkeuksiakin oli, ja Nikolai I:n aikana huipulle nousi poikkeuksellisen kyvykkäitä, sivistyneitä ja inhimillisiä miehiä, mutta heitä oli vain vähän.
Byrokratian arvoasteikko oli keskinkertainen, mutta sen määrä kasvoi tasaisesti, ehkä kolminkertaistui vuosisadan alkupuoliskolla. Se pysyi huonosti palkattuna. Hallituksen köyhyys johtui talouden kehittymättömyydestä, siitä, että aatelisilta ei voitu periä veroja, ja sotien – ei vain suurten sotien vaan myös pitkien siirtomaakampanjoiden Kaukasuksella – aiheuttamista kustannuksista. Hallituksen virkamiehet olivat huonosti koulutettuja. Heiltä puuttui paitsi tarkkaa tietoa myös sellaista eettistä peruskoulutusta, jota pätevät virkamiehet tarvitsevat. He olivat haluttomia tekemään päätöksiä: vastuuta siirrettiin yhä ylemmäs hierarkiassa, kunnes tuhannet vähäpätöiset asiat päätyivät keisarin pöydälle. Vastuun keskittäminen merkitsi päätösten hitautta, eivätkä vuosien viivästykset olleet harvinaisia; usein vastaus löytyi kuolemasta. Oli myös monia vanhentuneita, syrjiviä ja ristiriitaisia lakeja. Suuret väestöryhmät, kuten juutalaiset ja harhaoppisten kristillisten lahkojen jäsenet, kärsivät erilaisista oikeudellisista esteistä. Koska kaikki syrjityt eivät olleet köyhiä ja koska monet pienet virkamiehet eivät kyenneet elättämään perheitään, lain kiertämisellä tai kiertämisellä oli markkinahintansa, ja hädänalaisella virkamiehellä oli lisätulonlähde. Tällaista korruptiota esiintyi laajamittaisesti. Jossain määrin se oli hallinnon pelastava piirre: jos korruptiota olisi ollut vähemmän, hallitus olisi ollut vielä hitaampi, tehottomampi ja sortavampi.