Clause 18. Le Congrès aura le pouvoir * * * de faire toutes les lois qui seront nécessaires et appropriées pour mettre en œuvre les pouvoirs précédents, et tous les autres pouvoirs dévolus par la Constitution au gouvernement des États-Unis, ou à tout département ou officier de celui-ci.
CLAUSE NECESSAIRE ET PROPRE
Portée et fonctionnement
La clause Nécessaire et Propre, parfois appelée clause « coefficient » ou « élastique », est un élargissement, et non une constriction, des pouvoirs expressément accordés au Congrès. L’opinion classique du juge en chef Marshall dans l’affaire McCulloch v. Maryland1845 a établi la norme avec des mots qui résonnent encore aujourd’hui. « Que la fin soit légitime « , écrit-il, » qu’elle soit dans le cadre de la Constitution, et tous les moyens qui sont appropriés, qui sont clairement adaptés à cette fin, qui ne sont pas interdits, mais conformes à la lettre et à l’esprit de la Constitution, sont constitutionnels « .1846 De plus, la disposition donne au Congrès une part des responsabilités confiées aux autres départements, en vertu de son droit de promulguer la législation nécessaire pour mettre en œuvre tous les pouvoirs dévolus au gouvernement national. Inversement, lorsque cela est nécessaire pour l’exécution efficace de ses propres pouvoirs, le Congrès peut déléguer une certaine mesure de pouvoir législatif à d’autres départements.1847
Pratiquement tous les pouvoirs du gouvernement national ont été étendus dans une certaine mesure par la clause Necessary and Proper. En vertu de l’autorité que lui confère cette clause, le Congrès a adopté les mesures nécessaires pour s’acquitter des obligations de la nation en matière de traités,1848 a organisé le système judiciaire fédéral et a promulgué un vaste ensemble de lois définissant et punissant les crimes. Le contrôle efficace de l’économie nationale a été rendu possible par le pouvoir de réglementer le commerce intérieur d’un État dans la mesure nécessaire pour protéger et promouvoir le commerce inter-États.1849 Le droit du Congrès d’utiliser tous les moyens connus et appropriés pour collecter des recettes, y compris la saisie de biens pour les impôts fédéraux,1850 et d’exercer le pouvoir d’éminence pour acquérir des biens pour l’usage public,1851 a considérablement étendu la portée du pouvoir national. Mais l’application la plus large de la Clause Nécessaire et Propre s’est produite dans le domaine des contrôles monétaires et fiscaux. Parce que les divers pouvoirs spécifiques accordés par l’article I, § 8, ne s’additionnent pas à un pouvoir législatif général sur ces questions, la Cour s’est fortement appuyée sur cette clause pour soutenir le contrôle global que le Congrès a affirmé sur ce sujet1852.
Définition des peines et des crimes
Bien que les seuls crimes que le Congrès soit expressément autorisé à punir soient les pirateries, les délits en haute mer, les offenses contre le droit des gens, la trahison et la contrefaçon des titres et de la monnaie courante des États-Unis, son pouvoir de créer, de définir et de punir les crimes et les délits chaque fois que cela est nécessaire pour atteindre les objectifs du gouvernement fédéral est universellement admis.1853 Parmi les délits qui ont été punis en vertu de ce pouvoir, on peut citer l’altération d’obligations nominatives,1854 l’introduction de fausses obligations dans le pays,1855 la conspiration pour nuire aux prisonniers sous la garde d’un marshal des États-Unis,1856 l’usurpation de l’identité d’un fonctionnaire fédéral dans l’intention de frauder,1857 conspiration pour nuire à un citoyen dans le libre exercice ou la jouissance de tout droit ou privilège garanti par la Constitution ou les lois des États-Unis,1858 réception par des fonctionnaires de contributions d’employés du gouvernement à des fins politiques,1859 et préconisation du renversement du gouvernement par la force.1860 La partie I du titre 18 du Code des États-Unis comprend plus de 500 sections définissant les infractions pénales contre les États-Unis.1861
L’une des interprétations les plus expansives de la clause Necessary and Proper s’est produite dans le contexte de l’administration du système pénal fédéral. Dans l’affaire United States v. Comstock,1862 la Cour a évalué une loi fédérale qui permettait l’engagement civil d’un prisonnier fédéral au-delà de son terme d’emprisonnement si ce prisonnier avait de sérieuses difficultés à s’abstenir d’un comportement sexuellement violent ou de molester des enfants.1863 La loi ne contenait aucune exigence que le comportement futur menacé relève de la juridiction fédérale, ce qui soulevait la question de savoir quel fondement constitutionnel pouvait être invoqué pour son application. L’opinion majoritaire dans Comstock a confirmé la loi après avoir considéré cinq facteurs : (1) la portée historique de la Clause Nécessaire et Propre ; (2) l’histoire de l’implication fédérale dans ce domaine ; (3) la raison de la promulgation de la loi ; (4) la prise en compte par la loi des intérêts de l’État ; et (5) la question de savoir si la portée de la loi était trop atténuée par rapport aux pouvoirs de l’Article I1864.
Charte des banques
En tant que moyen approprié pour exécuter « les grands pouvoirs, de poser et de collecter des impôts ; d’emprunter de l’argent ; de réglementer le commerce ; de déclarer et de conduire une guerre ; et de lever et soutenir des armées …. De plus, il peut leur conférer des pouvoirs privés qui, à eux seuls, n’ont aucun rapport avec les fonctions du Gouvernement fédéral, si ces privilèges sont essentiels au fonctionnement efficace de ces sociétés.1867 Lorsque cela est nécessaire pour faire face à la concurrence des banques d’État, le Congrès peut autoriser les banques nationales à exercer des fonctions fiduciaires, même si, en dehors de la situation de concurrence, les instruments fédéraux ne seraient pas autorisés à s’engager dans de telles activités.1868 La Cour n’entreprendra pas d’évaluer l’importance relative des fonctions publiques et privées d’une institution financière que le Congrès a jugé bon de créer. Elle a soutenu la loi créant les banques fédérales de prêts agricoles afin de fournir des fonds pour les prêts hypothécaires sur les terres agricoles contre la thèse selon laquelle le droit du secrétaire au Trésor, qu’il n’avait pas exercé, d’utiliser ces banques comme dépositaires de fonds publics, n’était qu’un prétexte pour affréter ces banques à des fins privées1869.
Réglementation de la monnaie
Renforcés par la clause nécessaire et appropriée, les pouvoirs » « d’établir et de percevoir des impôts, de payer les dettes et de pourvoir à la défense commune et au bien-être général des États-Unis, » et « d’emprunter de l’argent sur le crédit des États-Unis et de frapper de la monnaie et d’en régler la valeur…. On a jugé que la loi de 1870 donnait au Congrès un contrôle pratiquement total sur la monnaie et les devises. Une taxe prohibitive sur les billets des banques d’État,1871 l’émission de billets du Trésor impressionnés par la qualité de monnaie légale en paiement de dettes privées1872 et l’abrogation de clauses dans des contrats privés, qui demandaient le paiement en pièces d’or,1873 ont été soutenus comme des mesures appropriées pour mettre en œuvre tout ou partie des pouvoirs précédents.
Pouvoir d’affréter des sociétés
En plus de la création de banques, le Congrès a été jugé avoir le pouvoir d’affréter une société de chemin de fer,1874 ou une société pour construire un pont interétatique,1875 en tant qu’instruments de promotion du commerce entre les États, et de créer des sociétés pour fabriquer des avions1876 ou des navires marchands1877 comme accessoires au pouvoir de guerre.
Tribunaux et procédures judiciaires
Parce que la Constitution « n’a délimité que les grandes lignes du pouvoir judiciaire …. La répartition et l’exercice approprié du pouvoir judiciaire doivent être effectués par des lois adoptées par le Congrès. … « 1878 En tant que disposition nécessaire et appropriée pour l’exercice de la compétence conférée par l’article III, § 2, le Congrès peut ordonner le renvoi d’un État à un tribunal fédéral d’une poursuite pénale contre un fonctionnaire fédéral pour des actes accomplis sous le couvert d’une loi fédérale,1879 peut exiger l’écoulement d’une prescription d’État pendant qu’une cause d’action d’État qui est complémentaire à une demande fédérale est pendante devant un tribunal fédéral,1880 et peut autoriser le renvoi avant le procès d’affaires civiles découlant des lois des États-Unis.1881 Il peut prescrire l’effet à donner aux procédures judiciaires des tribunaux fédéraux1882 et peut faire toutes les lois nécessaires à l’exécution des jugements des tribunaux fédéraux.1883 Lorsqu’un territoire est admis en tant qu’État, le Congrès peut désigner le tribunal auquel les archives des tribunaux territoriaux seront transférées et peut prescrire le mode d’exécution et de révision des jugements rendus par ces tribunaux.1884 Dans l’exercice d’autres pouvoirs conférés par la Constitution, en dehors de l’article III, le Congrès peut créer des tribunaux législatifs et « les doter de fonctions jugées essentielles ou utiles à l’exécution de ces pouvoirs. « 1885
Actes spéciaux concernant les réclamations
La clause Necessary and Proper permet au Congrès d’adopter des lois spéciales pour exiger que d’autres départements du gouvernement poursuivent ou jugent des réclamations particulières, qu’elles soient revendiquées par le gouvernement lui-même ou par des personnes privées. En 1924,1886, le Congrès a adopté une résolution conjointe ordonnant au Président de faire en sorte qu’un procès soit intenté pour l’annulation de certaines concessions pétrolières prétendument obtenues du gouvernement par fraude et d’engager toute autre action ou procédure, civile ou pénale, justifiée par les faits. Cette résolution autorisait également la nomination d’un avocat spécial chargé de ce litige. Des actes privés prévoyant la révision d’un ordre d’indemnisation en vertu de la loi sur l’indemnisation des travailleurs de la pêche et du port,1887 ou conférant compétence à la Cour des réclamations, après qu’elle ait refusé le recouvrement, pour entendre et déterminer certaines réclamations d’un entrepreneur contre le gouvernement, ont été jugés constitutionnels1888.
Droit maritime
Le Congrès peut mettre en œuvre la compétence en matière d’amirauté et de droit maritime conférée aux tribunaux fédéraux en révisant et en modifiant le droit maritime qui existait au moment de l’adoption de la Constitution, mais, ce faisant, il ne peut aller au-delà de la portée de cette compétence.1889 Ce pouvoir ne peut être délégué aux États ; par conséquent, les actes du Congrès qui visaient à rendre les lois des États sur l’indemnisation des travailleurs applicables aux affaires maritimes ont été jugés inconstitutionnels.1890
Notes de bas de page
1845 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819).
1846 17 U.S. à 420. Cette décision avait été clairement préfigurée quatorze ans plus tôt par l’opinion de Marshall dans United States v. Fisher, 6 U.S. (2 Cr.) 358, 396 (1805). Soutenant une loi qui donnait la priorité aux réclamations des États-Unis contre la succession d’un failli, il écrivait : » Le gouvernement doit payer la dette de l’Union et doit être autorisé à utiliser les moyens qui lui semblent les plus appropriés pour atteindre cet objectif. Il a, par conséquent, le droit d’effectuer des remises, par billets ou autrement, et de prendre les précautions qui rendront la transaction sûre. »1847 Voir « Délégation du pouvoir législatif », supra.1848 Neely v. Henkel, 180 U.S. 109, 121 (1901). Voir également Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920).1849 Voir la discussion de la « Necessary and Proper Clause » sous le pouvoir de commerce, supra. 1851 Kohl v. United States, 91 U.S. 367, 373 (1876) ; United States v. Fox, 95 U.S. 670 (1878).1852 Voir « Pouvoirs fiscaux et monétaires du Congrès », supra.1853 États-Unis contre Fox, 95 U.S. 670, 672 (1878) ; États-Unis contre Hall, 98 U.S. 343, 357 (1879) ; États-Unis contre Worrall, 2 U.S. (2 Dall.) 384, 394 (1798) ; McCulloch contre Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819). Le fait que ce pouvoir a été librement exercé est attesté par les pages du Code des États-Unis consacrées au titre 18, intitulé « Code pénal et procédure pénale ». En outre, de nombreuses mesures réglementaires figurant dans d’autres titres prescrivent des sanctions pénales.1854 Ex parte Carll, 106 U.S. 521 (1883).1855 United States v. Marigold, 50 U.S. (9 How.) 560, 567 (1850).1856 Logan v. United States, 144 U.S. 263 (1892).1857 Etats-Unis c. Barnow, 239 U.S. 74 (1915).1858 Ex parte Yarbrough, 110 U.S. 651 (1884) ; United States v. Waddell, 112 U.S. 76 (1884) ; In re Quarles and Butler, 158 U.S. 532, 537 (1895) ; Motes v. United States, 178 U.S. 458 (1900) ; United States v. Mosley, 238 U.S. 383 (1915). Voir également Rakes v. United States, 212 U.S. 55 (1909).1859 Ex parte Curtis, 106 U.S. 371 (1882).1860 18 U.S.C. § 2385.1861 Voir National Commission on Reform of Federal Criminal Laws, Final Report (Washington : 1970) ; National Commission on Reform of Federal Criminal Laws, Working Papers (Washington : 1970), 2 volumes.1862 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. (17 mai 2010). Breyer a écrit l’opinion de la Cour, rejoint par les juges Roberts, Stevens, Ginsburg et Sotomayor. Les juges Kennedy et Alito ont approuvé le jugement, tandis que les juges Thomas et Scalia ont émis une opinion dissidente.
1863 Dans l’affaire United States v. Kebodeaux, 570 U.S. ___, n° 12-418, slip op. (2013), la Cour a conclu qu’un délinquant sexuel, condamné par l’armée de l’air lors d’une cour martiale spéciale, avait, à sa libération, été soumis aux lois étatiques sur l’enregistrement des délinquants sexuels, dont la violation était interdite par la loi Jacob Wetterling sur les crimes contre les enfants et l’enregistrement des délinquants sexuels violents, Pub. L. No. 103-322, 108 Stat. 2038-2042 (1994). Kebodeaux a ensuite été condamné pour ne pas s’être enregistré en vertu des dispositions « très similaires » de la loi sur l’enregistrement et la notification des délinquants sexuels (SORNA), Pub. L. No. 109-248, Title I, 120 Stat. 587, 590, (2006) (codifié au 42 U.S.C. §§ 16901 et seq.), qui avait remplacé la loi Jacob Wetterling. La Cour a estimé que le Congrès était bien dans son autorité en vertu de la clause Necessary and Proper pour avoir modifié les exigences d’enregistrement du Jacob Wetterling Act, et Kebodeaux était correctement soumis aux exigences de SORNA, même si elles ont été promulguées après sa libération.1864 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. à 22.1865 Le juge Kennedy, en concordance, s’est dit préoccupé par le fait que la question de savoir si une loi est « rationnellement liée » à la mise en œuvre d’un pouvoir, voir Williamson v. Lee Optical Co., 348 U.S. 483, 487-88 (1955) (Due Process Clause), est une norme trop déférente à utiliser en ce qui concerne la clause Necessary and Proper. Le juge Kennedy utiliserait une norme plus rigoureuse de » base rationnelle « , que l’on trouve dans les affaires relatives à la clause de commerce, où il doit être démontré un » lien de fait démontré, basé sur une démonstration empirique « . Voir Comstock, 560 U.S. ___, n° 08-1224, slip op. à 3 (Kennedy, J., concourant).1866 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 407 (1819).1867 Osborn v. Bank of the United States, 22 U.S. (9 Wheat.) 738, 862 (1824). Voir également Pittman v. Home Owners’ Corp, 308 U.S. 21 (1939).1868 First National Bank v. Follows ex rel. Union Trust Co., 244 U.S. 416 (1917) ; Missouri ex rel. Burnes Nat’l Bank v. Duncan, 265 U.S. 17 (1924).1869 Smith v. Kansas City Title Co., 255 U.S. 180 (1921).1870 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421, 449 (1884).1871 Veazie Bank v. Fenno, 75 U.S. (8 Wall.) 533 (1869).1872 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421 (1884). Voir aussi Legal Tender Cases (Knox v. Lee), 79 U.S. (12 Wall.) 457 (1871).1873 Norman v. Baltimore & Ohio R.R., 294 U.S. 240, 303 (1935).1874 Pacific R.R. Removal Cases, 115 U.S. 1 (1885) ; California v. Pacific R.R., 127 U.S. 1, 39 (1888).1875 Luxton v. North River Bridge Co., 153 U.S. 525 (1894).1876 Clallam County v. United States, 263 U.S. 341 (1923).1877 Sloan Shipyards v. United States Fleet Corp, 258 U.S. 549 (1922).1878 Rhode Island v. Massachusetts, 37 U.S. (12 Pet.) 657, 721 (1838).1879 Tennessee v. Davis, 100 U.S. 257, 263 (1880).1880 Jinks v. Richland County, 538 U.S. 456 (2003).1881 Railway Company v. Whitton, 80 U.S. (13 Wall.) 270, 287 (1872).1882 Embry v. Palmer, 107 U.S. 3 (1883).1883 Bank of the United States v. Halstead, 23 U.S. (10 Wheat.) 51, 53 (1825).1884 Express Co. v. Kountze Bros., 75 U.S. (8 Wall.) 342, 350 (1869).1885 Ex parte Bakelite Corp, 279 U.S. 438, 449 (1929). Mais voir Northern Pipeline Constr. Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50, 67-69 (1982).1886 43 Stat. 5 (1924). Voir Sinclair v. United States, 279 U.S. 263 (1929).1887 Paramino Co. v. Marshall, 309 U.S. 370 (1940).1888 Pope v. United States, 323 U.S. 1 (1944).1889 Detroit Trust Co. v. The Thomas Barlum, 293 U.S. 21 (1934).1890 Knickerbocker Ice Co. v. Stewart, 253 U.S. 149 (1920) ; Washington v. Dawson & Co., 264 U.S. 219 (1924).