18. szakasz. A Kongresszusnak hatalma van * * * meghozni minden olyan törvényt, amely szükséges és megfelelő a fenti hatáskörök és minden más, az Alkotmány által az Egyesült Államok kormányára, illetve annak bármelyik minisztériumára vagy tisztviselőjére ruházott hatáskörök gyakorlásához.
SZÜKSÉGES ÉS HELYES KLAUSULA
Hatály és működés
A szükséges és megfelelő klauzula, amelyet néha “együttható” vagy “rugalmas” klauzulának is neveznek, a Kongresszusnak kifejezetten biztosított hatáskörök bővítése, nem pedig szűkítése. Marshall főbíró klasszikus véleménye a McCulloch kontra Maryland ügyben1845 a mai napig visszhangzó szavakkal határozta meg a mércét. “Legyen a cél törvényes” – írta – “legyen az alkotmány keretein belül, és minden eszköz, amely alkalmas, amely egyértelműen e célhoz igazodik, amely nem tiltott, hanem összhangban van az alkotmány betűjével és szellemével, alkotmányos. “1846 A rendelkezés továbbá a Kongresszusnak részt ad a más tárcákra ruházott felelősségből, a nemzeti kormányzatra ruházott összes hatáskör végrehajtásához szükséges jogszabályok meghozatalához való joga révén. Ezzel szemben, amennyiben saját hatásköreinek hatékony végrehajtásához szükséges, a Kongresszus a jogalkotási hatáskör bizonyos mértékét átruházhatja más tárcákra.1847
Gyakorlatilag a Nemzeti Kormány minden hatáskörét kiterjesztette valamilyen mértékben a Necessary and Proper Clause. Az e záradék által biztosított hatáskör alapján a Kongresszus olyan intézkedéseket fogadott el, amelyek a nemzet szerződéses kötelezettségeinek teljesítéséhez szükségesek,1848 megszervezte a szövetségi igazságszolgáltatási rendszert, és nagyszámú, a bűncselekményeket meghatározó és büntető törvényt alkotott. A nemzetgazdaság hatékony ellenőrzését az tette lehetővé, hogy az államok közötti kereskedelem védelméhez és előmozdításához szükséges mértékben szabályozhatja az államok belső kereskedelmét.1849 A Kongresszus joga, hogy minden ismert és megfelelő eszközt felhasználjon a bevételek beszedésére, beleértve a szövetségi adók lefoglalását,1850 és a kisajátítási jog gyakorlását a közcélú tulajdon megszerzésére,1851 jelentősen kiterjesztette a nemzeti hatalom körét. A szükséges és megfelelő klauzula legszélesebb körű alkalmazása azonban a monetáris és fiskális ellenőrzés területén történt. Mivel az I. cikk 8. §-a által biztosított különböző konkrét hatáskörök nem adják össze az ilyen ügyekre vonatkozó általános törvényhozói hatáskört, a Bíróság nagymértékben támaszkodott erre a záradékra annak az átfogó ellenőrzésnek a fenntartása érdekében, amelyet a Kongresszus e tárgykörben érvényesített.1852
A büntetés és a bűncselekmények meghatározása
Bár a Kongresszusnak kifejezetten csak a kalózkodás, a nyílt tengeren elkövetett bűntettek, a nemzetek joga elleni bűncselekmények, a hazaárulás és az Egyesült Államok értékpapírjainak és folyó pénzének hamisítása tartozik a büntetési jogkörébe, általánosan elismerik azt a hatáskörét, hogy bűncselekményeket és kihágásokat hozzon létre, határozzon meg és büntessen, amikor csak szükséges a szövetségi kormány céljainak megvalósításához.1853 Az e hatáskör alapján büntetett bűncselekmények közül példaként említhető a névre szóló kötvények megváltoztatása,1854 a hamis kötvények országba történő behozatala,1855 az Egyesült Államok marsalljának őrizetében lévő foglyok megkárosítására irányuló összeesküvés,1856 a szövetségi tisztviselőnek csalási szándékkal történő megszemélyesítése,1857 összeesküvés egy állampolgárnak az Egyesült Államok alkotmánya vagy törvényei által biztosított bármely jog vagy kiváltság szabad gyakorlásában vagy élvezetében való megsértésére,1858 állami tisztviselők által állami alkalmazottaktól politikai célú adományok elfogadása,1859 és a kormány erőszakos megdöntésének szorgalmazása.1860 Az Egyesült Államok törvénykönyve 18. címének I. része több mint 500 paragrafust tartalmaz, amelyek az Egyesült Államok elleni büntetőjogi bűncselekményeket határozzák meg.1861
A Szükséges és megfelelő klauzula egyik legtágabb értelmezése a szövetségi büntetőrendszer igazgatásával összefüggésben merült fel. Az Egyesült Államok kontra Comstock ügyben,1862 a Bíróság egy olyan szövetségi törvényt értékelt, amely lehetővé tette egy szövetségi elítéltnek a börtönbüntetése lejárta után történő polgári elzárását, ha a fogvatartottnak komoly nehézséget okozna tartózkodni a szexuálisan erőszakos magatartástól vagy gyermekmolesztálástól.1863 A törvény nem tartalmazott olyan követelményt, hogy a fenyegető jövőbeli magatartás szövetségi joghatóság alá tartozzon, így felmerült a kérdés, hogy milyen alkotmányos alapra lehet hivatkozni az alkalmazásához. A Comstock-ügyben hozott többségi vélemény öt tényező mérlegelése után hagyta jóvá a törvényt: (1) a Necessary and Proper Clause történelmi szélességét; (2) a szövetségi szerepvállalás történetét ezen a területen; (3) a statútum elfogadásának okát; (4) a statútum állami érdekeknek való megfelelését; és (5) azt, hogy a statútum hatálya túlságosan elenyészik-e az I. cikk szerinti hatásköröktől.1864
E tényezők értékelésénél a Bíróság megjegyezte, hogy a korábbi szövetségi szerepvállalás ezen a területen nemcsak a tárgyalásra alkalmatlan vagy a börtönbüntetésük alatt elmebeteggé vált vádlottak polgári jogi elzárására terjedt ki, hanem 1949-től kezdődően a börtönbüntetésük lejártát követően az alkalmatlannak vagy elmebetegnek ítélt személyek folyamatos fogva tartására is. A szexuális bűnözőkre vonatkozó törvény fenntartása során a Bíróság megállapította, hogy a közvélemény védelme és annak valószínűsége, hogy az ilyen elítélteket az állam nem fogadja be, “ésszerű alapot” jelentett a jogszabály elfogadásához.1865 A Bíróság megállapította továbbá, hogy a jogszabály állami érdekeket védett, mivel a törvény előírta az elítélt személyek átadását az őket befogadni hajlandó állami hatóságoknak. Végül a Bíróság megállapította, hogy a jogszabály nem volt túlságosan elvonatkoztatva a bebörtönzés alapját képező büntetőjogi törvények alapjául szolgáló I. cikk szerinti hatásköröktől, mivel az Egyesült Államok börtönrendszerének felelős igazgatásához kapcsolódott.
Bankok alapítása
Mint megfelelő eszköz a “nagy hatalmak, az adók megállapítása és beszedése; a pénzkölcsönzés; a kereskedelem szabályozása; a háború meghirdetése és vezetése; valamint a hadseregek felállítása és támogatása . . . “, a Kongresszus bankokat és hasonló intézményeket alapíthat.1866 Sőt, olyan magánjogokat ruházhat rájuk, amelyek önmagukban nem kapcsolódnak a szövetségi kormányzat feladataihoz, ha ezek a kiváltságok elengedhetetlenek az ilyen társaságok hatékony működéséhez.1867 Amennyiben az állami bankok versenyével szemben szükséges, a Kongresszus felhatalmazhatja a nemzeti bankokat, hogy fiduciárius funkciókat lássanak el, még akkor is, ha a versenyhelyzettől eltekintve a szövetségi intézményeknek nem lenne szabad ilyen tevékenységet folytatniuk.1868 A Bíróság nem vállalkozik arra, hogy értékelje egy olyan pénzintézet köz- és magánfunkcióinak viszonylagos fontosságát, amelyet a Kongresszus jónak látott létrehozni. Helyt adott a Szövetségi Mezőgazdasági Hitelbankokat létrehozó törvénynek, amelynek célja a mezőgazdasági földterületekre nyújtott jelzáloghitelek finanszírozása volt, azzal az állítással szemben, hogy a pénzügyminiszter azon joga, amellyel nem élt, hogy ezeket a bankokat közpénzek letéteményeseként használja, csupán ürügy volt arra, hogy ezeket a bankokat magáncélokra alapítsák.1869
Valutaszabályozás
A szükséges és megfelelő záradékkal megerősítve, a hatáskörök “”adók megállapítására és beszedésére, az adósságok megfizetésére és az Egyesült Államok közös védelmének és általános jólétének biztosítására”, valamint “az Egyesült Államok hitelére pénzkölcsönök felvételére, pénzverésre és annak értékének szabályozására … . “, “1870-ben úgy ítélték meg, hogy a Kongresszus gyakorlatilag teljes ellenőrzést biztosít a pénz és a valuta felett. Az állami bankok bankjegyeire kivetett tiltó adót,1871 a magánadósságok kifizetésére szolgáló törvényes fizetőeszköz minőségével ellátott kincstárjegyek kibocsátását1872 és a magánszerződésekben szereplő, aranypénzben való fizetést előíró záradékok hatályon kívül helyezését,1873 mint az előbbi hatáskörök egy részének vagy egészének megvalósítására alkalmas intézkedéseket támogatták.
Vállalkozások alapítására vonatkozó hatáskör
A bankok alapításán kívül a Kongresszus jogosultnak találtatott arra is, hogy az államok közötti kereskedelem előmozdítására szolgáló eszközként vasúttársaságot,1874 vagy államközi hidat építő társaságot,1875 alapítson, és hogy a háborús hatalomhoz kapcsolódóan repülőgépeket1876 vagy kereskedelmi hajókat1877 gyártó társaságokat hozzon létre.
Bíróságok és bírósági eljárások
Mivel az Alkotmány “csak a bírói hatalom nagy körvonalait vázolta fel . . . a részleteket a Kongresszusra hagyta, … a bírói hatalom elosztását és megfelelő gyakorlását … a Kongresszus által elfogadott törvényeknek kell meghatároznia. … “1878 A III. cikk 2. §-a által átruházott joghatóság gyakorlásához szükséges és megfelelő rendelkezésként a Kongresszus elrendelheti a szövetségi tisztviselő ellen a szövetségi törvény színeiben elkövetett cselekmények miatt indított büntetőeljárás államból szövetségi bíróságra történő áthelyezését,1879 előírhatja az állami elévülési idő meghosszabbítását, amíg egy szövetségi követelést kiegészítő állami kereset a szövetségi bíróságon van folyamatban,1880 és engedélyezheti az Egyesült Államok törvényei alapján felmerülő polgári ügyek tárgyalás előtti áthelyezését.1881 Előírhatja a szövetségi bíróságok bírósági eljárásainak hatályát1882 , és meghozhat minden olyan törvényt, amely a szövetségi bíróságok határozatainak végrehajtásához szükséges.1883 Amikor egy területet államként fogadnak el, a Kongresszus kijelölheti azt a bíróságot, amelyhez a területi bíróságok iratait át kell adni, és előírhatja az e bíróságok által hozott ítéletek végrehajtásának és felülvizsgálatának módját.1884 Az Alkotmány által ráruházott egyéb hatáskörök gyakorlása során, a III. cikken kívül, a Kongresszus létrehozhat törvényhozó bíróságokat, és “felruházhatja őket olyan funkciókkal, amelyeket lényegesnek vagy hasznosnak tart e hatáskörök végrehajtásához. “1885
Követelésekkel kapcsolatos különleges törvények
A szükséges és megfelelő klauzula lehetővé teszi a Kongresszus számára, hogy különleges törvényeket fogadjon el annak érdekében, hogy a kormány más szerveit kötelezze bizonyos követelések üldözésére vagy elbírálására, akár maga a kormány, akár magánszemélyek állítják azokat. 1924,1886-ban a Kongresszus elfogadott egy közös határozatot, amelyben utasította az elnököt, hogy indítson pert bizonyos olajbérleti szerződések törlése érdekében, amelyeket állítólag csalással szereztek a kormánytól, és folytasson le olyan egyéb polgári és büntetőjogi kereseteket és eljárásokat, amelyeket a tények indokolnak. Ez a határozat felhatalmazást adott arra is, hogy különleges tanácsadót nevezzenek ki az ilyen peres ügyek vezetésére. A Longshore and Harbor Workers’ Compensation Act,1887 szerinti kártérítési határozat felülvizsgálatát előíró, vagy a követelések bíróságának hatáskörét a behajtás megtagadása után a vállalkozónak a kormánnyal szembeni bizonyos követeléseinek meghallgatására és elbírálására átruházó magánjogi aktusokat alkotmányosnak találták.1888
Tengeri jog
A Kongresszus a szövetségi bíróságokra ruházott admirális és tengerészeti joghatóságot az Alkotmány elfogadásakor létező tengerjog felülvizsgálatával és módosításával valósíthatja meg, de ennek során nem léphet túl e joghatóság hatókörén.1889 Ez a hatáskör nem ruházható át az államokra, ezért alkotmányellenesnek ítélték azokat a kongresszusi törvényeket, amelyek arra irányultak, hogy az államok munkavállalói kártérítési törvényeit a tengeri ügyekre is alkalmazhatóvá tegyék. 1890
Lábjegyzetek
1845 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819).
1846 17 U.S. 420-ban. Ezt a döntést tizennégy évvel korábban egyértelműen előrevetítette Marshall véleménye a United States v. Fisher, 6 U.S. (2 Cr.) 358, 396 (1805) ügyben. Egy olyan törvényt támogatva, amely elsőbbséget biztosított az Egyesült Államok követeléseinek egy csődtömeggel szemben, a következőket írta: “A kormány feladata az Unió adósságának kifizetése, és felhatalmazást kell kapnia arra, hogy azokat az eszközöket használja, amelyek e cél elérésére a legalkalmasabbnak tűnnek. Következésképpen joga van az átutaláshoz, akár váltók útján, akár más módon, és meg kell tennie azokat az óvintézkedéseket, amelyek biztonságossá teszik az ügyletet”.1847 Lásd “A jogalkotási hatáskör átruházása”, fentebb.1848 Neely v. Henkel, 180 U.S. 109, 121 (1901). Lásd még Missouri kontra Holland, 252 U.S. 416 (1920).1849 Lásd a “Necessary and Proper Clause” tárgyalását a kereskedelmi hatalom keretében, fentebb.1850 Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement Co., 59 U.S. (18 How.) 272, 281 (1856). A Kongresszus a kiadási hatáskörének védelme érdekében is hozhat jogszabályokat. Sabri kontra Egyesült Államok, 541 U.S. 600 (2004) (a szövetségi támogatásban részesülő programokat kezelő állami és helyi tisztviselők megvesztegetése miatt kiszabott büntetőjogi szankciók fenntartása).1851 Kohl kontra Egyesült Államok, 91 U.S. 367, 373 (1876); Egyesült Államok kontra Fox, 95 U.S. 670 (1878).1852 Lásd “A kongresszus fiskális és monetáris hatásköre”, fentebb.1853 Egyesült Államok kontra Fox, 95 U.S. 670, 672 (1878); Egyesült Államok kontra Hall, 98 U.S. 343, 357 (1879); Egyesült Államok kontra Worrall, 2 U.S. (2 Dall.) 384, 394 (1798); McCulloch kontra Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819). Azt, hogy ezt a hatalmat szabadon gyakorolták, az Egyesült Államok törvénykönyvének a 18. címnek szentelt, “Büntető törvénykönyv és büntetőeljárás” című oldalai tanúsítják. Ezenkívül más címekben számos szabályozási intézkedés ír elő büntetőjogi szankciókat.1854 Ex parte Carll, 106 U.S. 521 (1883).1855 Egyesült Államok kontra Marigold, 50 U.S. (9 How.) 560, 567 (1850).1856 Logan kontra Egyesült Államok, 144 U.S. 263 (1892).1857 Egyesült Államok kontra Barnow, 239 U.S. 74 (1915).1858 Ex parte Yarbrough, 110 U.S. 651 (1884); Egyesült Államok kontra Waddell, 112 U.S. 76 (1884); In re Quarles and Butler, 158 U.S. 532, 537 (1895); Motes kontra Egyesült Államok, 178 U.S. 458 (1900); Egyesült Államok kontra Mosley, 238 U.S. 383 (1915). Lásd még Rakes kontra Egyesült Államok, 212 U.S. 55 (1909).
1859 Ex parte Curtis, 106 U.S. 371 (1882).1860 18 U.S.C. § 2385.1861 Lásd: National Commission on Reform of Federal Criminal Laws, Final Report (Washington: 1970); National Commission on Reform of Federal Criminal Laws, Working Papers (Washington: 1970), 2 kötet.1862 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. (2010. május 17.). Breyer írta a Bíróság véleményét, amelyhez Roberts, Stevens, Ginsburg és Sotomayor bírák csatlakoztak. Kennedy és Alito bírák egyetértettek az ítéletben, míg Thomas és Scalia bírák különvéleményt fogalmaztak meg.1863 A United States v. Kebodeaux, 570 U.S. ___, No. 12-418, slip op. (2013) ügyben a Bíróság megállapította, hogy egy, a légierő által különleges hadbíróságon elítélt szexuális bűnöző a szabadulása után a szexuális bűnözők nyilvántartására vonatkozó állami törvények hatálya alá tartozott, amelyek megsértését a Jacob Wetterling Crimes Against Children and Sexually Violent Offender Registration Act, Pub. L. No. 103-322, 108 Stat. 2038-2042 (1994). Kebodeaux-t később elítélték a szexuális bűnelkövetők nyilvántartásba vételéről és bejelentéséről szóló törvény (SORNA) “nagyon hasonló” rendelkezései alapján történő nyilvántartásba vétel elmulasztása miatt, Pub. L. No. 109-248, I. cím, 120 Stat. 587, 590, (2006) (kodifikálva: 42 U.S.C. §§ 16901 et seq.), amely felváltotta a Jacob Wetterling törvényt. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy a kongresszus a szükséges és megfelelő klauzula alapján jogszerűen módosította a Jacob Wetterling-törvény regisztrációs követelményeit, és Kebodeaux-ra megfelelően vonatkoztak a SORNA követelményei, még akkor is, ha azokat a szabadulása után léptették hatályba.1864 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. 22. pont.1865 Kennedy bíró egybehangzóan aggodalmát fejezte ki amiatt, hogy az, hogy egy jogszabály “racionálisan kapcsolódik-e” egy hatalom végrehajtásához, lásd Williamson v. Lee Optical Co., 348 U.S. 483, 487-88 (1955) (Due Process Clause), a Necessary and Proper Clause tekintetében túlságosan deferenciális mérce. Kennedy bíró egy szigorúbb “racionális alapon” alapuló mércét alkalmazna, amelyet a kereskedelmi záradékkal kapcsolatos ügyekben találunk, ahol “empirikus bizonyításon alapuló, bizonyított ténybeli kapcsolatot” kell kimutatni. Lásd Comstock, 560 U.S. ___, No. 08-1224, slip op. at 3 (Kennedy, J., concurring).1866 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 407 (1819).1867 Osborn v. Bank of the United States, 22 U.S. (9 Wheat.) 738, 862 (1824). Lásd még Pittman v. Home Owners’ Corp., 308 U.S. 21 (1939).1868 First National Bank v. Follows ex rel. Union Trust Co., 244 U.S. 416 (1917); Missouri ex rel. Burnes Nat’l Bank v. Duncan, 265 U.S. 17 (1924).1869 Smith kontra Kansas City Title Co., 255 U.S. 180 (1921).1870 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421, 449 (1884).1871 Veazie Bank v. Fenno, 75 U.S. (8 Wall.) 533 (1869).1872 Juilliard v. Greenman, 110 U.S. 421 (1884). Lásd még: Legal Tender Cases (Knox v. Lee), 79 U.S. (12 Wall.) 457 (1871).1873 Norman v. Baltimore & Ohio R.R., 294 U.S. 240, 303 (1935).1874 Pacific R.R. Removal Cases, 115 U.S. 1 (1885); California v. Pacific R.R., 127 U.S. 1, 39 (1888).1875 Luxton kontra North River Bridge Co., 153 U.S. 525 (1894).1876 Clallam megye kontra Egyesült Államok, 263 U.S. 341 (1923).1877 Sloan Shipyards v. United States Fleet Corp., 258 U.S. 549 (1922).1878 Rhode Island kontra Massachusetts, 37 U.S. (12 Pet.) 657, 721 (1838).1879 Tennessee kontra Davis, 100 U.S. 257, 263 (1880).1880 Jinks kontra Richland megye, 538 U.S. 456 (2003).1881 Railway Company v. Whitton, 80 U.S. (13 Wall.) 270, 287 (1872).1882 Embry kontra Palmer, 107 U.S. 3 (1883).1883 Bank of the United States v. Halstead, 23 U.S. (10 Wheat.) 51, 53 (1825).1884 Express Co. kontra Kountze Bros., 75 U.S. (8 Wall.) 342, 350 (1869).1885 Ex parte Bakelite Corp. 279 U.S. 438, 449 (1929). De lásd Northern Pipeline Constr. Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50, 67-69 (1982).1886 43 Stat. 5 (1924). Lásd Sinclair kontra Egyesült Államok, 279 U.S. 263 (1929).1887 Paramino Co. kontra Marshall, 309 U.S. 370 (1940).1888 Pope kontra Egyesült Államok, 323 U.S. 1 (1944).1889 Detroit Trust Co. kontra The Thomas Barlum, 293 U.S. 21 (1934).1890 Knickerbocker Ice Co. v. Stewart, 253 U.S. 149 (1920); Washington v. Dawson & Co., 264 U.S. 219 (1924).