GENEVA – Als ’s werelds toparts is Margaret Chan vooral bekend als de vrouw die wolf riep tijdens een grieppandemie en die er niet in slaagde de dodelijkste uitbraak van ebola in te dammen.
Na een decennium bij de Wereldgezondheidsorganisatie waarin de meningen sterk verdeeld waren, treedt Chan dit jaar af. De vermeende tekortkomingen in haar ambtstermijn geven vorm en toon aan de race om haar te vervangen. Degenen die naar de baan dingen – en drie zullen medio deze week op de shortlist staan – zijn het over één ding eens: er is nieuw en levendig leiderschap nodig en tastbare resultaten om het vertrouwen in het bijna 70 jaar oude VN-agentschap te herstellen.
Chan, die bijna bij toeval arts en WHO-chef werd, wordt algemeen beschreven als een charmante en toegewijde ambtenaar. Ze wordt ook bestempeld als frustrerend onmachtig om richting en leiderschap op te leggen aan 194 lidstaten. Ze is beter bekend voor het uitbarsten in Broadway musical nummers tijdens vergaderingen, het kraken van grappen, het grijpen van mensen bij de hand en het krijgen van Afrikaanse ministers van Volksgezondheid om met haar te dansen, volgens de tientallen top mondiale gezondheidsfunctionarissen geïnterviewd voor dit artikel.
“Haar hart zit op de juiste plaats, maar ze heeft gestruikeld, en soms ernstig gestruikeld,” zei Lawrence Gostin, directeur van Georgetown University’s O’Neill Institute for National and Global Health Law. Hij nam deel aan een verschroeiende evaluatie van de reactie van de WHO op de ebola-crisis die in 2014-2015 11.000 mensen in West-Afrika doodde.
Chan is een luisteraar, een consensus-bouwer die zichzelf een “dienaar” van de lidstaten noemt. Nu vraagt de wereld om een arts met meer autoriteit, die harde hervormingen kan voorschrijven en regeringen kan aanspreken die hun deel niet doen om hun bevolking gezond te houden.
Zes kandidaten – onder wie vier Europeanen – dingen mee naar de baan. Dinsdag zal de 34 leden tellende uitvoerende raad van de WHO er vijf selecteren, hen achter gesloten deuren interviewen en woensdag de lijst tot drie terugbrengen. In mei zullen de finalisten een toespraak houden voor de vergadering die alle lidstaten vertegenwoordigt, voordat er in het geheim wordt gestemd. Elk land krijgt één stem.
Chan heeft de door ebola getroffen landen niet publiekelijk opgeroepen om een nauwkeuriger beeld van de epidemie te geven en zei dat het aan de landen is om actie te ondernemen.
“De volgende directeur-generaal moet politieke moed hebben: intern, om een echte hervorming door te voeren, en extern, zodat wanneer er spanningen zijn met landen, hij of zij de politieke moed heeft om tegen hen in te gaan”, zei Joanne Liu, voorzitter van de medische liefdadigheidsorganisatie Artsen zonder Grenzen, die de WHO op de vingers heeft getikt omdat ze ebola uit de hand heeft laten lopen.
Chan, die weigerde te worden geïnterviewd en nu van plan is om met pensioen te gaan in haar geboorteplaats Hong Kong, zei het zelf tijdens een fondsenwervingsbijeenkomst in oktober: “Het is een hele evenwichtsoefening om 194 landen tevreden te stellen.”
Lucky charm
Chan, 69, was van plan om lerares te worden. In plaats daarvan volgde ze haar toekomstige echtgenoot naar de medische faculteit in Canada en werd ze in 1994 de eerste vrouwelijke directeur van het Hongkongse Ministerie van Volksgezondheid.
Toen ze in 1997 werd geconfronteerd met ’s werelds eerste uitbraak van vogelgriep, probeerde ze aanvankelijk het publiek gerust te stellen, waarbij ze opschepte dat ze elke dag kip at. Toen vijf mensen aan de ziekte stierven, gaf ze opdracht de hele pluimveepopulatie van het eiland te ruimen. Naar schatting 1,5 miljoen vogels werden in slechts drie dagen afgemaakt. Haar besluit werd geprezen voor het voorkomen van een pandemie, en werd een overzees model voor de bestrijding van de ziekte.
Een andere storm stak op in 2003, toen een uitbraak van het ernstige acute respiratoire syndroom (SARS) van het Chinese vasteland 800 mensen wereldwijd doodde, van wie bijna een derde in Hongkong. Het jaar daarop werd Chan door wetgevers in Hongkong op de vingers getikt omdat ze onvoldoende druk had uitgeoefend op de Chinese regering om betrouwbare informatie door te geven en omdat ze niet snel genoeg had gehandeld om de uitbraak in te dammen.
Chan bekende dat er een vertraging van 12 dagen was geweest bij het toevoegen van SARS aan de lijst van ziekten waarvoor mensen in quarantaine konden worden geplaatst, omdat haar baas, de minister van Volksgezondheid, tegen het gebruik van een door de WHO bedachte naam was. Die klonk te veel als het acroniem voor de Speciale Administratieve Regio Hongkong (HKSAR).
Gezondheidswerkers lopen in het Nongo ebola-behandelcentrum in Conakry, Guinee | Cellou Binani/AFP/ via Getty Images
Op het moment dat ze voor de rechter moest verschijnen, hadden Chan en haar baas ontslag genomen en was ze bij de WHO gaan werken aan noodsituaties op gezondheidsgebied. In Genève werd ze in feite gerespecteerd omdat ze updates had gedeeld met de WHO over de “geheime epidemie” van SARS die zich op het vasteland ontvouwde, zei Laurie Garrett, een senior fellow voor wereldwijde gezondheid bij de Raad voor Buitenlandse Betrekkingen. In die tijd – na de machtsoverdracht van Groot-Brittannië in 1997 – bevond Hongkong zich nog grotendeels op onbekend terrein wat betreft de betrekkingen met Peking, en veel ambtenaren wisten niet zeker hoe vrij ze konden spreken.
Dus in plaats van een belemmering voor haar carrière, was de SARS-episode een zegen voor haar. Toen de Zuid-Koreaanse directeur-generaal van de WHO, Lee Jong-wook, in 2006 plotseling overleed, werd verwacht dat een andere Aziaat het roer zou overnemen. China wilde een grotere rol spelen in de wereldgezondheid, en haar steun kwam over als een mea culpa voor het toedekken van de SARS-crisis.
“It made China look so good,” zei Garrett.
In Hong Kong, waar velen blij waren Chan naar Genève te zien vertrekken, was de reactie niet veel meer dan een schouderophaal.
Twaalf andere kandidaten dongen mee naar de baan. Chan maakte van Afrika en vrouwen haar prioriteit op een moment dat Chinees geld stroomde naar Afrikaanse hulpprojecten. Na veel koehandel achter de schermen, koos het bestuur van de WHO haar. In die tijd keurde de Wereldgezondheidsvergadering nominaties alleen met rubber goed, een proces dat werd bekritiseerd als te ondoorzichtig en dat sindsdien is aangepast. Al na drie jaar in Genève stonden de sterren Chan naar de rol van wereldgezondheidsleider te loodsen.
Bully pulpit
Stelt u zich eens voor dat u een bedrijf runt met zes regionale kantoren die hun eigen bazen kiezen en die niet aan u maar aan hun respectieve kantoren rapporteren.
Dat is de structuur van de WHO.
“Het is een zeer moeilijke positie om te bekleden,” zei Stephen Morrison, directeur van het Global Health Policy Center van het Center for Strategic and International Studies.
In 2009 begon het geluk van Chan te keren. De WHO kwam onder vuur te liggen omdat ze overdreven had gereageerd op een Mexicaanse grieppandemie, waarvan ze vreesde dat het een herhaling zou kunnen worden van de Spaanse grieppandemie van 1918, die wereldwijd aan zo’n 50 miljoen mensen het leven kostte. De uitbraak bleek veel milder te zijn dan verwacht, hoewel recente schattingen uitwezen dat er wereldwijd nog steeds een half miljoen mensen aan zijn overleden.
Groeperingen uit het maatschappelijk middenveld beschuldigden de WHO ervan de farmaceutische bedrijven, die hun vaccins graag aan de man wilden brengen, in de kaart te hebben gespeeld: Het agentschap hielp de goedkeuring voor de vaccins te bespoedigen en landen haastten zich om ze te kopen, maar temidden van krantenkoppen die “hoax” riepen, werden maar weinig mensen gevaccineerd en probeerden regeringen later hun voorraden kwijt te raken. Tot overmaat van ramp zijn de vaccins sindsdien in verband gebracht met gevallen van narcolepsie, een ernstige slaapstoornis, en onderzoekers noemen de episode als een belangrijke factor in het groeiende wantrouwen van ouders tegen vaccins.
Het gevoel dat Chan naïef was, werd een jaar later versterkt toen ze zei dat Noord-Korea de “afgunst” van veel ontwikkelingslanden zou zijn vanwege de overvloed aan medisch personeel.
“Margaret werkte liever achter de schermen op een zeer stille manier, en te vaak met stilzwijgen, dan met een krachtige stem” – Richard Horton, hoofdredacteur van Lancet
Tussen trokken regeringen over de hele wereld de broekriem aan als gevolg van de financiële crisis van 2008, waardoor het budget van 4 miljard dollar van de WHO onder druk kwam te staan. De afdeling uitbraken en noodgevallen werd het hardst getroffen. Het gebrek aan middelen en de overlappende commandolijnen op regionaal en mondiaal niveau werden grotendeels toegeschreven aan de late reactie van de WHO op de ebola-uitbraak van 2014. Chan noemde de crisis pas in augustus van dat jaar een wereldwijde noodsituatie – nadat bijna 1.000 Afrikanen waren overleden en ebola zich had verspreid van Guinee naar Liberia, Sierra Leone en Nigeria, het dichtstbevolkte land van het continent.
Maandenlang krabbelde Artsen zonder Grenzen, ook bekend onder de Franse naam Artsen zonder Grenzen (AZG), op om de uitbraak ter plaatse in te dammen en pleitte voor actie. Het wist dat regeringen er een hekel aan hebben om epidemieën af te kondigen omdat ze bang zijn voor de gevolgen voor reizen en handel. Chan riep de getroffen landen niet publiekelijk op om een nauwkeuriger beeld van de epidemie te geven.
“Ze zei: ‘Ik ben geen AzG, jij noemt mensen bij naam, ik niet,'” herinnerde Liu zich.
Chan zei ook dat het aan de landen was om actie te ondernemen. “Maar we hadden het over drie van de armste landen ter wereld… Het klonk gewoon alsof ze blinde oren had,” zei Gostin, van Georgetown.
“Margaret werkte liever achter de schermen op een zeer stille manier, en te vaak met stilte, in plaats van een krachtige stem,” zei Richard Horton, hoofdredacteur van het medische tijdschrift Lancet. Maar haar aanpak van Ebola liet zien dat ze geen lessen had getrokken uit de SARS-uitbraak, zei hij.
“Ik denk dat dat meer dan teleurstellend was.”
Het motortje dat het niet kon
Voor sommigen was Chan misschien te gretig om te behagen om de klus te klaren.
“Ze is een genot, een heel gemakkelijk persoon om mee te werken en om mee om te gaan,” zei Seth Berkley, chief executive van de GAVI-vaccin alliantie. Anderen beschreven haar als een kleine dynamo, een toegewijde en eigenzinnige diplomaat die mensen bij de hand neemt en voor hen zingt “Getting to know you” uit de musical “The King and I.”
“Ze beschouwt zichzelf als een technocraat. Je moet ook een politiek dier zijn” – Roberto Bertollini, voormalig WHO-hoofdwetenschapper
“Dat leidt er soms toe dat mensen haar afschrijven als niet serieus, maar als je met haar aan complexe kwesties werkt, is ze uiterst serieus”, aldus David Nabarro, die werd benoemd tot speciale VN-afgezant voor ebola toen de reactie van de WHO onder vuur kwam te liggen en nu de Britse kandidaat is om Chan op te volgen. Toen ze samenwerkten om het programma voor noodgevallen en uitbraken te verbeteren, wilde ze echt dingen goed doen, zei hij.
In feite zeiden veel van de voor dit artikel geïnterviewde deskundigen dat Chan, naast ebola, zal worden herinnerd voor haar inspanningen om de financiering voorspelbaarder te maken en de reactie op noodsituaties te reviseren. Sommigen prezen haar werk op het gebied van de gezondheid van vrouwen en kinderen, chronische ziekten en universele dekking van de gezondheidszorg. Maar vraag wat haar overkoepelende visie is, en het plaatje wordt wazig.
“Ze beschouwt zichzelf als een technocraat. Je moet ook een politiek dier zijn,” zei Roberto Bertollini, voormalig WHO-hoofdwetenschapper en vertegenwoordiger bij de EU.
Een hoge volksgezondheidsfunctionaris bij de Europese Commissie klaagde dat Chan’s zachte aanpak vaak leidde tot inactiviteit of zelfs het niet verbeteren van de gezondheidsresultaten van de lesbische, homoseksuele, biseksuele en transgendergemeenschap, alleen omdat het onderwerp de gemoederen in sommige ontwikkelingslanden en moslimlanden verhit. Een WHO-rapport over het onderwerp, gesteund door de Verenigde Staten, werd in mei 2013 voorgelegd aan de raad van bestuur van het agentschap. “En het werd gewoon helemaal verknipt. De Afrikanen en Oost-Mediterrane landen gebruikten zeer ondiplomatieke taal, zeggend ‘deze mensen moeten worden gestraft, ze verdienen wat ze krijgen,’ en ze weigerden in principe om enige discussie toe te staan, “zei de ambtenaar, die vroeg om niet te worden genoemd.
Tijdens de tweedaagse vergadering van het bestuur dat jaar, werd ten minste zes uur besteed aan het argument of dit punt op de agenda moest staan of niet, volgens verschillende accounts. “Margaret Chan werd verondersteld rond te gaan, met de verschillende regio’s te praten en een weg vooruit te vinden, maar er kwam nooit iets van terecht,” zei de ambtenaar.
“Er is een voorbeeld van waar ze tegen mensen kon opstaan en zeggen: We zijn hier om over gezondheid te praten. Ze probeert het iedereen naar de zin te maken, maar soms moet je doortastend zijn en risico’s nemen.”
Vraag volksgezondheidsexperts wie ze het meest bewonderen als wereldgezondheidschef, en ze noemen steevast Gro Harlem Brundtland, die de WHO leidde van 1998 tot 2003 en voorvechter was van ’s werelds eerste verdrag over tabaksontmoediging – een taaie Noor die zowel gevreesd als gerespecteerd werd.
“Je moet duwen om dingen gedaan te krijgen,” zei Garrett.
Ook op POLITICO
