Guvernare
Discuțiile Comitetului neoficial al lui Alexandru I au făcut parte dintr-o dezbatere continuă care avea să rămână importantă până la sfârșitul regimului imperial. Aceasta poate fi numită dezbaterea dintre oligarhia luminată și autocrația luminată. Susținătorii oligarhiei au privit înapoi la un model oarecum idealizat al domniei Ecaterinei a II-a. Aceștia doreau ca o putere mai mare să fie plasată în mâinile aristocrației cu scopul de a obține un anumit echilibru între monarh și elita socială, considerând că amândouă împreună erau capabile să ducă politici care să fie în beneficiul întregului popor. Oponenții lor, dintre care cel mai talentat era tânărul conte Pavel Stroganov, erau împotriva oricărei limitări a puterii țarului. În timp ce oligarhii doreau ca Senatul să devină un centru important de putere și să fie ales de înalți funcționari și de nobilimea de la țară, Stroganov susținea că, în acest caz, suveranul ar fi avut „brațele legate, astfel încât nu ar mai fi fost capabil să realizeze planurile pe care le avea în favoarea națiunii”. În orice caz, nici oligarhii iluminați, nici absolutiștii iluminați nu au avut câștig de cauză: Guvernul Rusiei a rămas autocratic, dar reacționar. Cu toate acestea, Alexandru nu a abandonat niciodată cu totul ideea de instituții reprezentative. El l-a încurajat pe Speranski să pregătească în 1809 un proiect de constituție care includea o piramidă de organisme consultative alese și o adunare națională cu unele puteri legislative ușoare. În 1819, i-a cerut lui Nikolay Novosiltsev, un fost membru al Comitetului neoficial care își făcuse o carieră strălucită ca birocrat, să pregătească o altă constituție, care s-a dovedit a fi destul de asemănătoare cu prima, deși ceva mai conservatoare și mai puțin centralistă. Niciuna dintre ele nu a fost pusă în aplicare vreodată, deși Alexandru a preluat unele caracteristici ale primei, în special instituția Consiliului de Stat, și le-a folosit în afara contextului în care erau destinate.
În 1802, Alexandru a instituit opt departamente guvernamentale, sau ministere, dintre care cinci erau în esență noi. Organizarea departamentelor a fost îmbunătățită substanțial în 1811 de către Speransky. În anii 1820, Ministerul de Interne a devenit responsabil de ordinea publică, de sănătatea publică, de stocurile de alimente și de dezvoltarea industriei și agriculturii. Fondurile și personalul inadecvate și poziția dominantă a nobilimii deținătoare de servituți în mediul rural au limitat foarte mult puterea efectivă a acestui minister. Nu s-a pus problema unui consiliu oficial al miniștrilor sau a ceva care să corespundă unui cabinet și nu a existat un prim-ministru. Un comitet al miniștrilor coordona într-o oarecare măsură afacerile diferitelor departamente, dar importanța sa depindea de circumstanțe și de indivizi. Atunci când țarul se afla în străinătate, comitetul era însărcinat cu afacerile interne. Aleksey Arakcheyev a fost pentru o vreme secretar al comitetului, dar el nu a încetat să fie cel mai puternic om din Rusia sub țar atunci când a încetat să mai dețină această funcție oficială. Comitetul avea un președinte, dar această funcție nu conferea nici o putere sau prestigiu semnificativ.
În timpul lui Nicolae I, comitetul de miniștri a continuat să funcționeze, dar miniștrii individuali erau responsabili doar în fața împăratului. Centrul puterii s-a mutat într-o oarecare măsură în cancelaria personală a împăratului, care s-a transformat într-un aparat formidabil. Cel de-al treilea departament al cancelariei, creat în iulie 1826, sub conducerea contelui Aleksandr Benckendorff, era responsabil de poliția de securitate. Șeful său era, de asemenea, șef al jandarmilor, iar cele două birouri au fost ulterior unite în mod oficial. Sarcina forței de securitate era de a obține informații despre starea opiniei politice și de a depista și reprima orice activitate politică ce putea fi considerată periculoasă pentru regim. Departamentul al III-lea era, de asemenea, considerat de țar ca fiind un instrument al justiției în sens larg, apărătorul tuturor celor nedreptățiți de cei puternici și bogați. Unele dintre rapoartele departamentului arată că au existat funcționari care au luat în serios aceste îndatoriri, dar, în ansamblu, acesta a arătat mai mult talent pentru pierderea timpului și a efortului și pentru reprimarea opoziției și înăbușirea opiniei decât pentru repararea nemulțumirilor celor fără putere. În plus, departamentul era adesea în cele mai proaste relații cu alte ramuri ale serviciului public.
Rusia sub Alexandru I și Nicolae I a fost condusă de birocrația sa. Eforturile suveranilor care s-au succedat după Petru cel Mare de a înființa un serviciu guvernamental de tip european au avut un succes parțial. Birocrația rusă din 1850 a combinat unele trăsături ale unei birocrații central-europene din 1750 cu unele trăsături ale Rusiei pre-petrine. Se poate vorbi de un „etos de serviciu” și se poate urmări acest lucru până în Moscovia secolului al XVI-lea. Dar fundamentul acestui ethos a fost, pentru marea majoritate a funcționarilor ruși, supunerea servilă față de țar și nu serviciul față de stat, așa cum era înțeleasă această expresie într-o țară precum Prusia. Noțiunea de stat ca fiind ceva distinct și superior atât conducătorului, cât și celui condus era de neînțeles pentru majoritatea funcționarilor guvernamentali. Birocrații ruși erau obsedați de rang și statut. Într-adevăr, deoarece salariile erau destul de modeste, acesta era singurul stimulent pe care guvernul îl putea oferi. Rangul nu era atât o recompensă pentru un serviciu eficient, cât mai degrabă un privilegiu care trebuia apucat și păzit cu gelozie. Pentru a împiedica persoanele capabile, în special cele de origine modestă, să se ridice prea repede, s-a pus un mare accent pe vechime. Au existat excepții și oameni remarcabil de capabili, cultivați și umani au ajuns în vârf sub Nicolae I, dar au fost puțini.
Biroul birocrației era mediocru, dar numărul său a crescut în mod constant, poate triplându-se în prima jumătate a secolului. A rămas prost plătită. Sărăcia guvernului era cauzată de starea subdezvoltată a economiei, de faptul că nu se puteau cere impozite de la nobilime și de costul războaielor – nu numai al marilor războaie, ci și al lungilor campanii coloniale din Caucaz. Funcționarii guvernamentali erau slab educați. Le lipseau nu numai cunoștințele precise, ci și tipul de pregătire etică de bază de care au nevoie funcționarii competenți. Erau reticenți în a lua decizii: responsabilitatea era împinsă din ce în ce mai sus în ierarhie, până când mii de chestiuni minore ajungeau pe biroul împăratului. Centralizarea responsabilității a însemnat lentoarea deciziei, iar întârzierile de mulți ani nu erau neobișnuite; moartea a oferit adesea răspunsul. Existau, de asemenea, multe legi învechite, discriminatorii și contradictorii. Categorii largi de populație, cum ar fi evreii și membrii sectelor creștine eretice, sufereau de diverse handicapuri juridice. Întrucât nu toți cei discriminați erau săraci și întrucât mulți funcționari mici nu-și puteau întreține familiile, îndoirea sau eludarea legii avea prețul ei de piață, iar funcționarul nevoiaș avea o sursă suplimentară de venit. Corupția de acest tip a existat la scară largă. Într-o anumită măsură, a fost o trăsătură salvatoare a regimului: dacă ar fi existat mai puțină corupție, guvernul ar fi fost și mai lent, mai puțin eficient și mai opresiv.
.