Regering
Diskussionerne i Alexander I’s uofficielle komité var en del af en løbende debat, som skulle forblive vigtig indtil slutningen af kejserdømmet. Man kan kalde den debatten mellem oplyst oligarki og oplyst autokrati. Oligarkiets fortalere så tilbage på en noget idealiseret model af Katarina II’s regeringstid. De ønskede, at aristokratiet skulle have større magt med henblik på at opnå en vis balance mellem monarken og den sociale elite, idet de mente, at begge sammen var i stand til at føre en politik, der ville være til gavn for folket som helhed. Deres modstandere, hvoraf den mest talentfulde var den unge greve Pavel Stroganov, var imod enhver begrænsning af zarens magt. Mens oligarkerne ønskede at gøre senatet til et vigtigt magtcentrum og lade det blive valgt af højtstående embedsmænd og landadelen, hævdede Stroganov, at hvis dette blev gjort, ville suverænen få “sine arme bundet, så han ikke længere ville være i stand til at gennemføre de planer, som han havde til fordel for nationen”. Under alle omstændigheder fik hverken oplyste oligarker eller oplyste absolutister deres vilje: Ruslands regering forblev autokratisk, men reaktionær. Alexander opgav dog aldrig helt ideen om repræsentative institutioner. Han opfordrede Speranskij til i 1809 at udarbejde et udkast til en forfatning, der omfattede en pyramide af rådgivende valgte organer og en nationalforsamling med visse mindre lovgivningsbeføjelser. I 1819 bad han Nikolaj Novosiltsev, et tidligere medlem af den uofficielle komité, der havde gjort en strålende karriere som bureaukrat, om at udarbejde endnu en forfatning, som viste sig at være temmelig lig den første, om end noget mere konservativ og mindre centralistisk. Ingen af dem blev nogensinde gennemført, selv om Alexander tog nogle træk fra den første, især institutionen af statsrådet, og brugte dem uden for deres tilsigtede sammenhæng.
I 1802 indførte Alexander otte regeringsafdelinger eller ministerier, hvoraf fem var grundlæggende nye. Organiseringen af departementerne blev væsentligt forbedret i 1811 af Speranskij. I 1820’erne blev indenrigsministeriet ansvarlig for den offentlige orden, folkesundhed, fødevarelagre og udvikling af industri og landbrug. Utilstrækkelige midler og utilstrækkeligt personale og den dominerende stilling, som den livegenskabsbesiddende adel havde på landet, begrænsede i høj grad dette ministeriums effektive magt. Der var ikke tale om et formelt ministerråd eller noget, der svarede til et kabinet, og der var ingen premierminister. Et ministerudvalg koordinerede i en vis udstrækning de forskellige ministeriers anliggender, men dets betydning var afhængig af omstændighederne og af enkeltpersoner. Når zaren var i udlandet, havde udvalget ansvaret for de indre anliggender. Aleksey Arakcheyev var i en periode sekretær for komiteen, men han ophørte ikke med at være den stærkeste mand i Rusland under zaren, da han ophørte med at beklæde dette formelle embede. Komiteen havde en formand, men dette embede gav ikke nogen betydelig magt eller prestige.
Under Nikolaj 1. fortsatte ministerkomiteen med at fungere, men de enkelte ministre var kun ansvarlige over for kejseren. Magtens centrum flyttede sig til en vis grad til kejserens personlige kansli, som blev opbygget til et formidabelt apparat. Den tredje afdeling af kansleriet, der blev oprettet i juli 1826 under grev Aleksandr Benckendorff, var ansvarlig for sikkerhedspolitiet. Dens leder var også chef for gendarmerne, og de to kontorer blev senere formelt forenet. Sikkerhedspolitiets opgave var at indhente oplysninger om den politiske meningstilstand og at opspore og undertrykke enhver politisk aktivitet, der kunne anses for at være farlig for regimet. Den tredje afdeling blev også af zaren betragtet som et instrument for retfærdighed i bred forstand, som forsvarer for alle dem, der blev uretfærdigt behandlet af de magtfulde og rige. Nogle af afdelingens rapporter viser, at der var embedsmænd, der tog disse opgaver alvorligt, men som helhed viste den mere talent for at spilde tid og kræfter og for at undertrykke opposition og kvæle meningstilkendegivelser end for at afhjælpe de magtesløses klager. Desuden var departementet ofte på de dårligste vilkår med andre grene af den offentlige tjeneste.
Rusland under Alexander I og Nikolaj I blev styret af sit bureaukrati. De på hinanden følgende herskeres bestræbelser efter Peter den Store på at etablere en statslig tjeneste af europæisk type havde haft delvis succes. Det russiske bureaukrati i 1850 kombinerede nogle træk fra et centraleuropæisk bureaukrati fra 1750 med nogle træk fra det før-petrinske Rusland. Man kan tale om en “tjenesteethos” og føre den tilbage til Moskva i det 16. århundrede. Men grundlaget for denne etik var for det store flertal af de russiske embedsmænd servil lydighed over for zaren og ikke tjeneste for staten, sådan som dette udtryk blev forstået i et land som Preussen. Forståelsen af staten som noget, der var adskilt fra og overordnet både hersker og hersker, var uforståelig for de fleste embedsmænd. Russiske bureaukrater var besat af rang og status. Da lønningerne var ret beskedne, var dette faktisk det eneste incitament, som regeringen kunne give. Rang var ikke så meget en belønning for effektiv tjeneste, som et privilegium, der skulle gribes og nidkært bevogtes. For at forhindre, at dygtige personer, især af ydmyg oprindelse, steg for hurtigt i graderne, blev der lagt stor vægt på anciennitet. Der var undtagelser, og fremragende dygtige, kultiverede og humane mænd nåede til tops under Nikolaj I, men de var få.
Bureaukratiets rang og filial var middelmådig, men dets antal steg støt, måske tredobledes det i første halvdel af århundredet. Det forblev dårligt betalt. Regeringens fattigdom skyldtes økonomiens underudviklede tilstand, det faktum, at der ikke kunne opkræves skatter af adelen, og omkostningerne ved at føre krige – ikke kun de store krige, men også de lange koloniale felttog i Kaukasus. Regeringens embedsmænd var dårligt uddannede. De manglede ikke blot præcis viden, men også den slags grundlæggende etiske uddannelse, som kompetente embedsmænd har brug for. De var tilbageholdende med at træffe beslutninger: ansvaret blev skubbet højere og højere op i hierarkiet, indtil tusindvis af mindre vigtige sager endte på kejserens skrivebord. Centralisering af ansvaret betød langsommelighed i beslutningerne, og forsinkelser på mange år var ikke usædvanlige; ofte var det døden, der var svaret. Der var også mange forældede, diskriminerende og modstridende love. Store befolkningsgrupper, som f.eks. jøder og medlemmer af kætterske kristne sekter, led under forskellige juridiske handicaps. Da ikke alle de diskriminerede var fattige, og da mange små tjenestemænd ikke var i stand til at forsørge deres familier, havde bøjning eller omgåelse af loven sin markedspris, og den trængende tjenestemand havde en supplerende indtægtskilde. Korruption af denne art fandtes i stor skala. I en vis udstrækning var det et forløsende træk ved regimet: hvis der havde været mindre korruption, ville regeringen have været endnu langsommere, mindre effektiv og mere undertrykkende.