Regering
Diskussionerna i Alexander I:s inofficiella kommitté var en del av en pågående debatt som skulle förbli viktig fram till slutet av kejsardömet. Denna kan kallas debatten mellan upplyst oligarki och upplyst autokrati. Oligarkins förespråkare såg tillbaka på en något idealiserad modell av Katarina II:s regeringstid. De önskade att större makt skulle läggas i aristokratins händer i syfte att uppnå en viss balans mellan monarken och den sociala eliten, eftersom de trodde att båda tillsammans var kapabla att föra en politik som skulle gynna folket som helhet. Deras motståndare, av vilka den mest begåvade var den unge greven Pavel Stroganov, var emot varje begränsning av tsarens makt. Medan oligarkerna ville göra senaten till ett viktigt maktcentrum och låta den väljas av höga tjänstemän och landsadeln, hävdade Stroganov att om detta skedde skulle suveränen få ”sina armar bundna, så att han inte längre skulle kunna genomföra de planer som han hade till förmån för nationen”. I vilket fall som helst fick varken upplysta oligarker eller upplysta absolutister sin vilja igenom: Rysslands regering förblev autokratisk men reaktionär. Alexander övergav dock aldrig riktigt tanken på representativa institutioner. Han uppmuntrade Speranskij att 1809 utarbeta ett utkast till konstitution som innehöll en pyramid av rådgivande valda organ och en nationalförsamling med viss liten lagstiftningsbehörighet. År 1819 bad han Nikolaj Novosiltsev, en tidigare medlem av den inofficiella kommittén som hade gjort en lysande karriär som byråkrat, att utarbeta en annan konstitution, som visade sig vara ganska lik den första, om än något mer konservativ och mindre centralistisk. Ingen av dem genomfördes någonsin, även om Alexander tog vissa drag från den första, särskilt inrättandet av statsrådet, och använde dem utanför sitt avsedda sammanhang.
År 1802 inrättade Alexander åtta regeringsavdelningar, eller ministerier, av vilka fem var i huvudsak nya. Organiseringen av departementen förbättrades avsevärt 1811 av Speranskij. På 1820-talet blev inrikesministeriet ansvarigt för allmän ordning, folkhälsa, livsmedelslager och utveckling av industri och jordbruk. Otillräckliga medel och otillräcklig personal samt den dominerande ställning som den livegna adeln hade på landsbygden begränsade i hög grad den effektiva makten för detta ministerium. Det var inte tal om något formellt ministerråd eller något som motsvarade ett kabinett, och det fanns ingen premiärminister. En ministerkommitté samordnade i viss utsträckning de olika ministeriernas angelägenheter, men dess betydelse berodde på omständigheterna och på enskilda personer. När tsaren befann sig utomlands hade kommittén hand om de inre angelägenheterna. Aleksej Arakchejev var under en tid sekreterare i kommittén, men han upphörde inte att vara den starkaste mannen i Ryssland under tsaren när han upphörde att inneha detta formella ämbete. Kommittén hade en ordförande, men detta ämbete gav inte någon betydande makt eller prestige.
Under Nikolaus I fortsatte ministerkommittén att fungera, men de enskilda ministrarna var endast ansvariga inför kejsaren. Maktcentrumet förflyttades i viss mån till kejsarens personliga kansli, som byggdes upp till en formidabel apparat. Kansliets tredje avdelning, som skapades i juli 1826 under greve Aleksandr Benckendorff, ansvarade för säkerhetspolisen. Dess chef var också chef för gendarmerna, och de två ämbetena förenades senare formellt. Säkerhetspolisens uppgift var att inhämta information om den politiska opinionens tillstånd och att spåra upp och förtrycka all politisk verksamhet som kunde anses vara farlig för regimen. Tredje avdelningen betraktades också av tsaren som ett instrument för rättvisa i vid bemärkelse, som försvarare av alla dem som orättvist behandlades av de mäktiga och rika. Några av avdelningens rapporter visar att det fanns tjänstemän som tog dessa uppgifter på allvar, men som helhet visade den mer talang för att slösa tid och kraft och för att undertrycka opposition och kväva opinionen än för att åtgärda de maktlösas missförhållanden. Dessutom stod avdelningen ofta på sämsta villkor med andra grenar av den offentliga förvaltningen.
Ryssland under Alexander I och Nikolaus I styrdes av sin byråkrati. De på varandra följande suveränernas ansträngningar efter Peter den store att inrätta en statlig tjänst av europeisk typ hade haft partiell framgång. Den ryska byråkratin 1850 kombinerade vissa drag från en centraleuropeisk byråkrati från 1750 med vissa drag från det förpetrinska Ryssland. Man kan tala om ett ”tjänsteetos” och spåra detta tillbaka till 1500-talets Moskva. Men grunden för detta etos var, för den stora majoriteten av de ryska tjänstemännen, en servil lydnad till tsaren och inte tjänstgöring åt staten, så som det uttrycket förstås i ett land som Preussen. Föreställningen om staten som något som skiljer sig från och är överordnat både härskare och styrda var obegriplig för de flesta statstjänstemän. Ryska byråkrater var besatta av rang och status. Eftersom lönerna var ganska magra var detta faktiskt det enda incitament som regeringen kunde ge. Rang var inte så mycket en belöning för effektiv tjänstgöring som ett privilegium som man måste ta till sig och svartsjukt slå vakt om. För att förhindra att duktiga personer, särskilt av blygsamt ursprung, skulle stiga för snabbt, lades stor vikt vid tjänstgöringstid. Det fanns undantag, och utomordentligt dugliga, kultiverade och humana män nådde toppen under Nikolaus I, men de var få.
Byråkratins rang och filial var medelmåttig, men dess antal ökade stadigt, kanske tredubblades det under den första hälften av århundradet. Den förblev dåligt avlönad. Regeringens fattigdom orsakades av ekonomins underutvecklade tillstånd, av det faktum att inga skatter kunde begäras av adeln och av kostnaderna för att föra krig – inte bara de stora krigen utan även de långa koloniala fälttågen i Kaukasus. Regeringstjänstemännen var dåligt utbildade. De saknade inte bara exakta kunskaper utan också den typ av grundläggande etisk utbildning som kompetenta tjänstemän behöver. De var ovilliga att fatta beslut: ansvaret sköts högre och högre upp i hierarkin, tills tusentals mindre ärenden hamnade på kejsarens skrivbord. Centralisering av ansvaret innebar långsamhet i beslutsfattandet, och förseningar på många år var inte ovanliga; döden gav ofta svaret. Det fanns också många föråldrade, diskriminerande och motsägelsefulla lagar. Stora kategorier av befolkningen, såsom judar och medlemmar av kätterska kristna sekter, led av olika rättsliga handikapp. Eftersom inte alla som diskriminerades var fattiga och eftersom många små tjänstemän inte kunde försörja sina familjer, hade böjning eller kringgående av lagen sitt marknadspris, och den behövande tjänstemannen hade en kompletterande inkomstkälla. Korruption av detta slag förekom i stor skala. I viss mån var det en av regimens försonande egenskaper: om det hade funnits mindre korruption skulle regeringen ha varit ännu långsammare, mindre effektiv och mer förtryckande.